基于善治的农村公共服务供给探析*

2013-11-16欧世平

江淮论坛 2013年3期

关键词：公共服务城乡供给

欧世平

（安徽经济管理学院研究咨询部，合肥 230059）

基于善治的农村公共服务供给探析

欧世平

（安徽经济管理学院研究咨询部，合肥 230059）

善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是新时期提升农村公共服务供给效率的必然要求。坚持善治理念，发扬农村基层民主，是提高农村公共服务供给效率和建设服务型政府的一条有效路径。为此，要从善治要素出发，探寻当前农村公共服务存在的问题及对策。

善治；农村公共服务；民主；效率

党的十八大报告提出了确保到2020年实现全面建成小康社会的五大宏伟目标，其中之一就是“人民生活水平全面提高。基本公共服务均等化总体实现”。显然，总体实现基本公共服务均等化的重点和难点都在农村。为此，十八大要求“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”、“推动城乡发展一体化”，并明确提出了要“改进政府提供公共服务方式”。笔者认为，涉及8亿农民的农村公共服务与善治有着必然的联系，运用善治的理念和治理方式提供农村公共服务，既是改进政府公共服务供给方式的需要，也是实现全面建成小康社会宏伟目标——“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富”的需要。

一、新形势下善治与农村公共服务的必然联系

（一）善治的基本要素

所谓“善治”，在英语中对应的即是“良好的治理”（good governance），概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，它强调公共物品供给主体的多元化，强调公共管理过程的法治化，强调公共管理的责任性、透明性、有效性与合法性。安徽省合肥市包河区早在2012年初就提出“善治包河”的口号，通过实践，成效卓著。善治的本质特征就在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共生活的合作治理，是政府与公民社会的一种合作互动关系，是两者的最佳状态。根据学术界已有的研究成果，善治的基本要素主要包括七个方面：合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性。

（二）善治是提升农村公共服务供给水平的必然要求

结合善治的基本要素分析当前我国农村的公共服务，不难发现在新时期，以善治理念和路径来提升我国农村公共服务的供给水平已成为迫切需要。

1.合法性

乡村治理的核心任务是提供公共服务。而政府提供的公共服务在种类、数量和质量上是否获得农民的认可，是农民是否认可政府的关键。近年来，各级政府尤其是中央政府在农民中的合法性有了较大提升，其中重要原因就是农民享受的公共服务越来越多，越来越好。因此，以善治理念和方式提供公共服务，是实现政府职能转变、建设现代服务型政府的需要，也是十八大要求“健全和完善协商民主”、“让广大农民平等参与现代化进程”的需要。

2.参与性

农村公共服务的供给主体主要是政府，而需求主体是农民，最清楚农民公共服务需求的是农民自身。因此，通过让农民参与，可以更好地了解需求主体的偏好，提高公共服务供给的效率。同时，在财政资金和政府公共服务供给有限的情况下，充分发挥多元主体共同参与，才能更好地满足农民对公共服务日益增长的需求。在现代社会，善治正是保障农民知情权和监督权、建立真实完善的农民需求表达机制的最好选择。

3.透明性与回应性

国家用于农村公共服务的财政资金是如何使用的，农民在新型农村合作医疗等方面所交纳的资金用在何处，在获取公共服务时有问题找谁办、怎么办、怎样方便快捷地办，这些都是当前农民在获取公共服务过程中普遍关心或经常遇到的问题。要从根本上解决这些问题，需要建立一系列公开和回应方面的体制机制，尤其是要建立公开、透明、规范、完整的农村公共服务财政预算制度。

4.责任性与法治性

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案正式出台，这个方案的突出特点就是要建立责任政府、服务型政府、法治型政府。公共责任是政府公共服务的核心内容已成为共识。这就必然要求政府树立善治理念，并且将善治理念内化为公务员的内心信念，树立良好的责任意识和依法行政的品质。同时，依法问责作为追究机制对责任政府的实现将起到保障和促进作用。

5.有效性

农村公共服务是否优质高效，最终只能由农民来评价。农民对公共服务满意了，乡村治理自然也就会赢得合法性。因此，对农村公共服务的有效性评价应该以农民的满意程度为核心评价标准。同时，评价农村公共服务供给的另一重要原则就是公平。由于受国情和其他条件的限制，相对于各种公平观念来说，目前较适合的还是以“免于嫉妒”或“无嫉妒公平”为特征的公平观。也就是说，在充分考虑各地区财力的基础上，农村公共服务的供给要尽可能满足农民在不同时期、不同地区的实际偏好，以缩小城乡和地区差别，降低获取较少公共服务的农民的心理嫉妒指数或不公平感，达到全社会在无嫉妒公平观下公共服务供给水平的相对均衡。

二、当前农村公共服务的新特征

2005年，党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化原则”。2007年，十七大报告指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。党的十七届三中全会提出：“实现城乡基本公共服务均等化……是现阶段广大农民群众的迫切要求，是统筹城乡发展，缩小城乡差距、贫富差距，促进社会和谐的重要举措。”十八大进一步要求，到2020年，基本公共服务均等化总体实现。在这种新的形势下，我国农村公共服务方面无论是需求还是供给都发生了较大变化。

（一）农村公共服务的需求呈多样化、升级化、差异化、优质化

随着农民文化素质、生活水平的不断提高，特别是大批农民工受城市生活的影响，对公共服务的需求在内容上不仅要满足基本生存需要类和基本生产需要类公共服务，还要满足发展需要类公共服务，甚至希望得到享受型公共服务，如提供娱乐、健身场所等。不同地区、不同年龄层次、不同性别甚至不同个人，对农村公共服务的需求偏好也有差异。另外，新时期农民希望在获得优质的公共产品的同时，还能获得优质的服务，如在获取新型农村合作医疗过程中，不仅希望得到良好的疗效、医院优质的服务等核心内容，而且希望报销程序简易、方便、快捷。

（二）农村公共服务供给规模不断增大，内容增多，成效显著

随着城乡一体化和基本公共服务均等化进程的不断加快，农村公共服务的供给规模不断扩大。 2008—2012年，中央财政用于“三农”的支出累计为4.47万亿元，年均增长23.5%。这些资金主要用于支持农业生产、促进社会事业发展等方面。如果再加上地方财政支出，数额就更大。仅以2011年为例，大概要在2.5万亿元以上，即该年8万亿出头的国家财政收入中有2.5万亿元用于“三农”方面，占比约为31%。如此规模的财政支出，使得农村公共服务的供给规模空前，内容也十分丰富，涉及农民生产、生活的方方面面。更重要的是，成效也十分显著。正如十八大所总结的：基本公共服务水平和均等化程度明显提高。城乡免费义务教育已经全面实现。城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立等。

三、当前我国农村公共服务供给问题及原因分析

（一）当前我国农村公共服务存在的问题

1.相对中国农民的需求，供给总量仍然不足

由于历史原因和供给机制不健全等因素，尽管近年来我国财政用于农村公共服务的总量在不断加大，但相对于8亿农民来说，目前我国农村无论生产性公共服务还是非生产性公共服务供给总量均显不足。生产性公共服务短缺主要体现在：一方面，农业基础建设投资较低，农村公共服务供给的财政投入严重不足；另一方面，随着农业产业多样化的不断发展，农民文化水平和思想素质的不断提高，农民对农业科学技术的需求日益增加。但我国普遍存在农业科技投入不足，科技人员短缺，科技成果转化率低等问题。另外，我国农村的文化教育、医疗卫生、社会保障等非生产性公共服务供给相对于农民的迫切需求仍然差距很大。

2.供给水平非均等，影响了社会公平

我国农村公共服务供给水平存在着非均等化的严重问题，主要表现在两个方面：一是与城市差距巨大。由于长期以来的城乡二元公共服务供给制度，我国城乡公共服务存在很大差异，城市公共服务供给无论从数量上还是质量上都优于农村。城市居民普遍享有优越的基本公共服务水平，而相比之下，我国广大农村地区的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共服务仍远远落后于城市。可以说，城乡差距最突出的体现就是公共服务的差距。二是地区非均等。现阶段，我国各地方政府间存在着多种多样的竞争，而公共服务供给竞争也是其中的一种主要形式。市场完善、经济发达并且地方财政丰富的地区，当地政府提供的公共服务就较为多样和优质，而其他落后的地区，地方政府则只能提供低劣的公共服务。农村公共服务非均等，往往引起一系列公平问题，同时也造成人才等生产要素流向公共服务供给良好的地区，形成落后地区更加落后的“马太效应”。

3.供给负效应

由于方铅矿泥化的原因导致其不能有效回收，因此考虑在浮选主流程后加入铅硫分离工艺，对分离尾矿(即硫精矿)再磨至-0.030 mm含量占95%后，进行浸出作业，达到综合回收金、铅的目的，工艺流程见图3，试验结果见表2、表3。

为缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化，建设社会主义新农村和促进社会和谐，我国在政策、制度、财政等方面给予了农村大力支持，以提升农村公共服务供给水平。但由于政策不完善、供给效率低下等原因，产生了许多负效应。例如，修建高等级公路、铁路破坏了环境，降低了农民的生活质量；小学和幼儿园的标准化减少了教学点，增加了农村孩子的上学困难；农村合作医疗的规范化导致农村的医疗点数量减少了 2/3以上，造成了就医困难；农民住房的集中特别是楼房化导致整体福利水平的下降等。

（二）当前农村公共服务供给不能满足需求的原因

政府在公共服务供给方面长期以来实行的是城乡分割的“双轨制”，使得农村公共服务供给短缺，城乡公共服务差异显著，城乡差别进而又成为制约我国持续发展和社会和谐的重要障碍。

1.农村公共服务供给主体单一

从供给主体来看，当前，政府仍是农村公共服务的绝对主体，政府同时扮演了公共服务的提供者、安排者和生产者三重角色。但随着市场经济的不断完善以及农民对公共服务需求的不断增加，在政府的推动下，国内外非政府组织、村民小组、农民家庭等群体也成为公共服务的供给方，只是相对于政府这个主体显得微不足道。

农村公共服务供给主体单一，是造成目前我国农村公共服务供给不足、非均等、负效应的根本原因。供给主体的单一性会造成严重后果：第一，财政资金短缺。尽管近年来国家财政资金无论是绝对数量还是相对数量都有大幅度提高，但由于历史和现实国情原因，资金问题仍是造成农村公共服务供给不足的最主要因素，尤其是在取消农业税之后，地方政府缺少了最为主要的税收来源。如果仍然以地方政府财政作为农村公共服务供给的主要资金来源，对于大部分农村而言，既不可能，也不现实，其结果必定会极大地影响当地经济的发展和政府系统的正常运转。第二，供给政策尚不完善。由于政府在农村公共服务供给中处于垄断地位，缺乏其他市场主体的竞争，也无须考虑村民的实际需求，在制定供给政策时往往采取自上而下的方式，导致供给政策不科学、不合理。不科学的供给政策，不仅很难实施，而且浪费了财政资金，产生负效应，不利于当地经济发展和社会和谐。第三，人员素质低下。由于缺少其他主体的有效制约，部分地方政府在提供农村公共服务中官僚主义作风严重，服务意识欠缺，习惯于发号施令。此外，有些地方官员即便是想为当地村民谋福利，但由于自身能力欠缺，又缺少社会力量的支持和协助，而显得力不从心。

2.农民未能有效参与供给过程

凡由政府提供的农村公共服务，往往采用的都是“自上而下”的供给决策机制；农民作为农村公共服务的最终接受者，却未能有效地参与到公共服务的供给过程之中。在供给政策的制定、供给方案的实施以及供给效果的监督评价等一系列过程中，地方政府处于绝对的优势地位，很少去考虑农民的价值偏好，也缺少一种有效的利益表达机制。对农民来说，“谁来表达，向谁表达，表达什么，如何表达”都存在不同程度的问题。没有农民参与其中，以表达自己的合理诉求和真实喜好，也就不可能真正满足农民的需要。

我国在农村公共服务供给方面，相应的法律法规尚不完备，对公共服务的供给质量与数量方面的法律监督也尚未完全到位。这往往造成政府职责不清，对农民提出的疑问与要求，回应的随意性大。据笔者调查，安徽省所有县或县级市的政府网站上均设有关于农村公共服务方面的互动平台，这为善治奠定了良好基础；但在答复网民有关农村公共服务方面的提问时，不同的政府网站甚至同一网站的不同部门有快有慢，或有或无，或多或少，有待进一步完善和细化各类回应与约束机制。

四、善治视角下实现我国农村公共服务有效供给的路径探析

（一）树立善治理念，建设服务型政府

善治是适应现代社会需要的一种新的治理理念与方式，尤其适合经历了近30年村民自治洗礼的中国农民。在农村公共服务供给中，政府如果能够全面贯彻善治精神，就必然会践行“以人为本”这一科学发展观的核心，也必然实现农村公共服务供给的效用最大化。追求善治，既要有工具理性，更要有价值理性，要从规则、理念角度出发，使每项具体措施不仅能解决当前问题，更有利于建设服务型政府和构建和谐社会，而不能把工具当成价值，认为只要有用，能解决当前问题，即使偏离善治这一价值和目标也没关系。因此，借当前建设服务型政府之东风，应强调善治理念和治理方式是构建服务型政府的内在要求，保障农民对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，健全基本公共服务需求表达机制和反馈机制，增加决策透明度，以提高农村公共服务供给质量和效率。

（二）调整发展战略，建立城乡一体的公共服务供给制度

正如十八大所指出的，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。为打破城乡二元结构，第一要务就是调整过去的发展战略，逐步实现城乡一体化，建立城乡一体的公共服务供给制度。一方面应当坚持“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的部署，把“破解城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展”的目标作为今后工作的重点。另一方面，要扫清阻碍城乡一体化的制度，建立城乡统一的财政制度、公共服务和法律制度，实现城乡基本公共服务供给均等化，以此来改善农民生存环境，增加农民收入，促进城乡经济社会协调发展。

（三）加强政府间合作，实现农村基本公共服务地区均等化

善治中的 “合作治理”，不仅包括政府与公民、社会的合作，也包括政府间的合作。为了实现公共服务的规模效应和地区间的均等化，政府在农村公共服务供给中应当建立广泛的合作关系，互利共赢。一方面，公共服务具有外部性，考虑到外溢的成本或收益，排除搭便车者，地方政府往往不愿意提供那些外部性较强的公共服务，导致公地的悲剧，而农民成为最终的利益受损者。另一方面，有些公共服务的成本较高，具有规模效应，财政薄弱的地区无力提供。因此，地方政府应当积极合作，就外部性较强或者具有规模效应的公共服务的提供达成共识，共同投资，使多方的农民都能享有这些公共服务。这样，既实现了社会相对公平，又有利于缩小地区间公共服务供给差距，先富帮后富，拉动经济共同发展。

（四）鼓励私人投资，实现农村公共服务供给主体多样化

供给主体的单一性产生了诸多的严重后果，因此，我们应当大力鼓励、积极引导私人企业或个人投资公共服务，实现供给主体多样化。近年来随着民间组织的不断发展，他们在资金、技术、信息、人才等方面较之政府部门有更多的优势，民间资本进入公共服务供给领域成为了一种必然。我们应当重视这些宝贵资源，广泛吸纳私人企业的力量，在政府、社会、市场间形成一种自愿协作机制，建立一种互助、合作关系，以弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。把那些行业重要性偏低、市场化程度偏高、需求密集度偏高，又能够通过一定的制度安排解决相关问题的公共服务，转交给私人供给或者私人与政府联合供给。

（五）分类建立利益表达机制，满足农民的价值偏好

笔者认为，从善治视角，可以把农村公共服务分为三类：第一类是规定性公共服务，即由上级政府要求，地方各级政府必须做的公共服务，如新农合、新农保等，这类公共服务决策程序及相关制度较为完善，但也离不开农民作为需求主体的参与，只有让农民全程监督并及时反馈服务过程中的意见与问题，才能更好地满足他们的需求；第二类是自主性公共服务，即地方政府运用本级政府的资金开展的农村公共服务，这类公共服务应该让农民从决策到过程进行全程参与和监督，以实现公共服务效用最大化；第三类是自发性的公共服务，即由农民自发组织并申请的公共服务如一事一议类项目等。这类公共服务要充分发挥农民自我决策、自我监督、自我服务的作用，政府所起的作用只是指导和帮助。

总之，农民是公共服务的最终接受者，政府提供公共服务的落脚点也是为了满足农民的发展需求。要使公共服务能够真正提高农民的福利水平，就必须充分发挥善治各要素的作用，建立完善的利益表达机制和回应机制，畅通沟通渠道，使农民想说、敢说、能说，并且说了管用。

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