南京国民政府早期的劳工福利政策——以20世纪二三十年代的广州劳工住所为例<br/>

南京国民政府早期的劳工福利政策——以20世纪二三十年代的广州劳工住所为例

2013-11-14李淑蘋

暨南学报(哲学社会科学版) 2013年12期

李淑蘋

(暨南大学历史学系，广东广州510632)

劳工是近代工业和城市发展过程中出现的一个庞大的底层社会群体。因此，劳工福利政策反映了一个政府对待民生的基本态度和底层民众的基本生存状况，也在一定程度上反映了政权的阶级性质。本文即以20世纪二三十年代的广州为例，试从劳工住所的角度一窥南京国民政府早期的劳工福利政策。

一

劳工福利是社会福利的重要组成部分，主要是指“工人在获得劳动报酬以外，由工人组织、资方或政府举办的旨在改善劳工生活，增进劳工智能的设施”，通常包括教育、住宅、医疗卫生、储蓄、保险及文体娱乐等方面的内容。进入20世纪后，西方各主要的工业国为了增加生产效率提高社会生产力，陆续制定了一些劳工福利政策，开始关注劳工生活状况的改良。其中劳工住所作为劳工福利的主要内容，成为各国政府关注的重点。如英国制定的《住房法》专门规定了解决劳工住所的办法。德国和法国均“以政府财力建筑工人住宅，使劳苦群众有所栖息”。日本政府主要是通过鼓励社会公共团体和公益团体兴建低廉的寄宿舍或奖励会社工场供给从业人员之住宅等途径解决劳工住宿问题。美国则由市政府修建模范屋宇再转租给市民和劳工居住。与广州毗邻的香港各工厂基本上也都提供租屋供工人集中居住。

然而在中国，虽受西方社会福利思想影响和国内舆论的压力，北京政府曾于1923年3月制定过包含部分劳工福利内容的《暂行工厂通则》，1927年9月北京政府新增设的农工部又将其修订为《工厂条例》重新公布。但两条例涉及劳工福利的内容基本上仅限于劳工教育问题和女工孕产期待遇问题，政府尚未将劳工住所问题提上议事日程加以重视。当时一些规模较大的工厂也有修建工人宿舍的，但大多“结构不良，卑湿黑暗，几等厩房，入其中者，精神为之郁抑”。偶尔“有建设楼高二层之宿舍，或用砖建者，或以板为之”，也因屋小人多，拥挤不堪，每个房间“如船中之房舱”。城市苦力的住所问题就更为严重，以人力车夫为例，广州的人力车夫大多数住在人力车承包商包办的“馆口”，“每人所占仅一榻位。屋内除重重叠叠之床架外，别无长物;其地方之污秽，空气之污浊，不问可知”。上海人力车夫多住在“特设之车夫宿舍”，每晚租赁铺盖“在地板之上，排列而卧”。北京人力车夫寄宿于伙房中，“每人仅占一席地”。南京人力车夫的住处“设备简陋而龌龊，其状况甚于监狱，吾人一临斯境，未有不作三日呕者，天热时尤不堪问”。对于汉口的苦力来说，“河滩、街沿、货棚、船头，皆彼等卧室”。而绝大多数有家眷的劳工主要居住在被时人斥为“一切扰乱、疾病、时疫以及形成罪恶之渊薮”的简陋拥挤的自建棚户区，或分散于一些破房旧屋之中。以劳工群体为主的城市住宅问题成为城市环境卫生、治安管理和经济发展的综合性社会问题。

面对城市住宅问题的日益严重，孙中山在1924年4月亲自起草的《国民政府建国大纲》中提出:政府应“建筑大计划之各式屋舍，以乐民居”，并力言建筑平民住宅的必要性。至于政府所建之平民住宅，无论租或售，都“非以谋利为目的”。遗憾的是，在孙中山的有生之年，《建国大纲》的宏伟蓝图未能实现，国民党在客观上也没有“建筑大计划之各式屋舍”的能力。倒是基督教上海青年会在其干事朱懋澄的倡议下，通过募捐，于1926年底在上海浦东地区试办了劳工新村，命名为“职工模范村”。新村内的房屋结构、居住密度、生活设施、环境卫生、综合管理等都“深得一般人的注意和兴趣。全国的市政机关，多来参观取法”。但由于种种原因，劳工新村并未在全国推广开来。

1928年4月，南京国民政府在工商部专设劳工司，一直维持到1937年。劳工司以孙中山的民生主义为旗号，借鉴西方劳工福利政策和劳工住宅建筑经验，开始对劳工住宅问题予以关注。社会舆论也认为劳工住宅是“劳工问题及都市问题中的不容易解决的问题，影响于一个地方上的社会秩序和卫生，至为重大”。因此，“建筑平民住宅，是中国今日很要紧的一件事情”。而各国政府中“单为下级市民或劳动阶级谋救济的，则尤足引起我们的注意”，其中“美日两国救济都市平民住宅的政策，有许多是很足以为我国市政当局的参考的”。1928年10月先是内政部以目前“军事初定，训政方殷，所有食衣住行四大需要亟应遵照总理遗训，次第举办”，其中“住之一事，尤以贫民之需要为亟”。但因政府财政支绌，力有不逮，故通令各省民政厅“以极简易之方法，作小规范之创造，于每县市的城郊建筑贫民住所或平民村舍，收容能营正当职业之贫民而居之，以改善其生活，亦所以实现本党政纲，解决民生问题之一端”。其“建筑经费，由县市政府就本县市地方公款拨支，如不足时，可募款补充;建筑地点，凡城内空旷处所，或城外附郭空地均可，其中在城内建筑者名为平民住所，在城外建筑者名为平民村;建筑材料，得利用废庙及其他无用之建筑物”。

南京国民政府对于劳工住宅的立法应该从1929年10月公布的《工会法》启其端绪。《工会法》专门提出劳工福利问题，规定工会的任务之一即组织工人“生产消费购买信用住宅等各种合作社”。同年12月的《工厂法》专列“工人福利”一章，其中要求“工厂应于可能范围内建筑工人住宅”。南京国民政府工商部于1929年颁布的《特别市普通市职工俱乐部计划大纲》和1930年颁布的《工商职工俱乐部计划大纲》也都要求俱乐部设置工人“寄宿舍”。1930年11月举行的全国工商会议上，在政府高度关注下通过的议决案中更是明确规定“厂方应为工人设立寄宿舍，并指派有经验之管理人员管理之”。1931年，南京国民政府实业部曾拟定《劳工新村实施办法大纲》，进一步要求各省市兴建专门的劳工住所，并附设一定的医疗、教育等机构。在后来的《实业部劳工新村管理规则》中还规定劳工新村由政府派设管理员“驻村办事，请假时非经核准不得离职”。1932年，南京国民政府又颁布《修正工厂法》，要求各工厂企业尽可能地修建劳工宿舍，以解决工人住宿问题，并筹划有关劳工福利事项。

二

1928年11月，广州市政府根据南京国民政府内政部的训令，结合本市具体情况，颁布了《建筑贫民村舍原则》，并指令广州市模范住宅区委员会代为规划。经市工务局派员勘察，初步拟定在城内外的高第街军事厅旧址、越秀北路、河南草芳街闸口外分别建筑平民宫、平民住所和平民村。截止到1937年抗日战争全面爆发，广州市政府实际主持修建了一座平民宫、五所平民宿舍、四处劳工住宅和两个劳工安集所。

处于广州市中心黄金地段的平民宫在陈济棠的高度关注下于1929年11月正式开工，至1930年底竣工并开始招住。平民宫主体为四层钢筋水泥建筑，除宽敞明亮的宿舍外，还有饭堂、礼堂、会客厅、图书室、阅报室，以及新式的水厕和淋浴房。楼外建有运动场、花园和水池。平民宫宿舍共有350张床位，配备了精美雅洁的铁床和藤丝褥。租住分为长期住宿和临时住宿两种，其中长期住宿的又依宿舍条件的不同，每月分别收费4元和2元，而临时住宿每日仅收费5分。由于收费低廉，平民宫的住宿者主要是广大劳工，以1935年1月下半月为例，平民宫总住宿人次586，劳工即345人次，几占60%。为了方便住宿者生活，平民宫还设有洗衣部、小贩贷款处和消费合作社。对常住的失业者，有时还会提供一些就业帮助。同时，平民宫夜校还教授一般住宿者以国语、尺牍、算术等最基本的文化知识，有时还聘请社会名流在宫内演讲，丰富住宿者的文化生活。

平民宫行政隶属于广州市社会局，作为广州市最早的平民住所，政府相对比较关注，财政投入较多，仅建筑费就73000元，因此其住宿条件在全国范围内也算是名列前茅。平民宫建成初期，管理严格，服务周到，规定住宿者只能是平民和工人，“市民中有资籍者，不能享受此项权利，尤其是学生不在招住范围之内”。但几年之后管理就开始混乱，不仅有学生，甚至还有军界政界的人员入住。直到抗日战争全面爆发后成为广州市难民收留所。

平民宿舍的条件略逊于平民宫，房舍多利用废旧建筑。其中位于小北的第一平民宿舍是1931年3月由原城北方便医所改建而成。180张床位既可月租也可日租，其“设备完全，不特个人应用之枕帐床席器皿等物，已准备供给，如电灯电话自来水等公用之具，收音机图书室运动场等娱乐栖息之所，寻常平民所不能享用者，亦一一设置，并附设劳工学校”。同时，第一平民宿舍专设女宿舍供女工留宿，且附带女浴室供女工使用;大厨房内备有炉灶，住客在征得管理员同意后还可以自己做饭，加之床位月租仅8角，日计不过4分，“价格之廉，谅非他处所有”。因此成为很多失业者、劳工、苦力、小贩的临时栖身之所，其中尤以失业者为多。从1935年2月份第一平民宿舍对住客的统计情况来看，180张床位中有小贩20人、苦力40人、劳工50人，失业者就达70人，几占40%，因此平民宿舍还常为住客提供职业介绍。

第二平民宿舍的前身是直接利用原广州市贫民教养院东校场分院改建的平民留居所。1931年11月改为第二平民宿舍后，广州市社会局对原有房舍进行了修缮，并添置了寝具、书报等。第二平民宿舍共有房间36个，每间有床位12个，所能容纳的住客数量远远超过第一平民宿舍。房内“设有碌架床、枕席、面盆、台椅、茶具、电灯等具，以备留居者使用。又设有膳食沸水等，以备留居者之购用”。由于“每人能纳八毫的租金，六元的膳费，就可安居一月”，因此，“该所自开幕后，一般平民，均利其价值低廉，前往报名请求迁入居住者，甚形踊跃，日来约计达数百人，内以手车夫小贩等为最多”。但由于第二平民宿舍床位租赁只有半月期和一月期两种，没有以日计费的临时床位，因此入住的劳工并不多。

1937年6月19日“在平民宫礼堂举行联合开幕典礼”的大南路第三平民宿舍、东校场第四平民宿舍、黄沙兆福新街第五平民宿舍，虽然所有管理规则和招住办法均与第二平民宿舍相同，但因建成之时陈济棠已下野，广东局势动荡，接管的广州市政府对平民宿舍的“经费一再缩减，折之五折拨发，根本不敷开支，只能艰难维持”。抗日战争全面爆发后，由于管理不善，宿舍内很多床位空置，如第四平民宿舍原本有床位288张，但入住者只有43人。

劳工住宅是政府“专为解决一般劳工住宿问题而建筑，苟非纯粹劳工份子，则决不租与”。1934年8月广州市工务局召集“各机关商议建筑劳工住宅”时，为解决资金困难，陈济棠要求其属下官兵捐出三个月薪资，并规定“中将月捐二十元，少将十五元，上校八元，中校四元，少校二元，上尉五毫，中少尉四毫，士兵三仙，全数拨为补助建筑劳工住宅费用”。由于“河南一隅，地方辽阔，苦力贫民无住所者甚众”，因此，四处劳工住宅除一处在东堤原八旗会馆旧址外，其余三处均在河南，“交通极便，建筑采用新式，光线及空气充足”。劳工住宅最大的特点是不仅有单人式床位，还有近百间家庭式住房。单人式设备床铺，每位每月租金8角。家庭式住房所有家私用具概由住户自备，租金依房间大小多少从3元至8元不等，“比诸市面普通租值，低几及倍”。不过，按照章程规定，这种劳工住宅只有“真正劳工身体健全并无不良嗜好者”才有资格租用。

1934年至1935年建成的两个劳工安集所的条件最为简陋，分别设在海珠铁桥南北两端桥面下，利用原有趸脚空隔处垒砌而成。两所占地面积近千平方米，530个简易水泥床位分别排列，“形式与营房相类似，纵横叠架，占地不广，而整齐极可观”。劳工安集所为临时住所，每天下午6点开放至第二天早上7点离所，周而复始，“日间不得在所留宿”，且“确系有职业之劳工方得入住”。从1935年2月第一劳工安集所住客统计来看，95%以上是苦力和手车夫，其中外地的又占绝大多数。劳工安集所内虽无任何生活设备，入住者除一床灰军毡外别无长物，且管理极为苛严，但毕竟每晚只需两个铜板，因此成为最底层劳工的首选，床位往往不敷租用。每晚因各种原因未能入住者“常超过入宿者若干倍。于是，所前所后，袖手彷徨者不乏人，屈膝哀诉不乏人，暗自呻吟者不乏人，随地躺卧者不乏人，惨苦情形，非笔墨可形容于万一，更非安居高楼大厦者能想得到”。

三

从1929年至1937年，广州市政府根据南京国民政府和广东省政府的训令，结合本市的实际情况分别建成了平民宫、平民宿舍、劳工住宅、劳工安集所等几种不同类型的劳工住所，在一定程度上解决了部分劳工的住宿困难。但从其规划、修建、管理到招住也不难看出诸多问题。

第一，规划多落实少。劳工住所作为福利项目是不盈利的，主要靠政府和资方投资。而广州作为传统的消费城市，近代大型企业不多，能承建或者愿意承建劳工福利住宅的企业很少，除了广三铁路、粤汉铁路、广东实业公司、广东兵工厂等少数大型企业建有劳工宿舍外，其他劳工的福利就全靠政府买单。二三十年代的广州政局虽有所稳定，但政府的行政能力有限，尤其是在军费开资庞大和大规模市政建设需要资金的情况下，劳工福利拨款往往滞后，社会捐款又困难重重，从而影响了劳工住宅的兴建和正常运作。如平民宫开工之后，市政府曾计划再在河南草芳围建平民村一座，另在西村一带筹办平民住宅区，“先建房屋一百间，以每月二元的最低租值，赁给一般有家室的贫民”。但西村平民住宅区拟收用文明火柴厂地址，而厂方以本厂“千余工人，若一旦收用，厂既停业，工亦失职”为由拒绝出让，西村平民住宅因此告吹。1933年市参议会拟请市政府敦促人力车公司设置人力车夫公寓，以改善人力车夫生活，立即遭到各人力车承包商的联名抵制。同年，市政府计划在市区东北隅盘福路金字湾修建可容纳1000人的第二平民宫，又因资金问题没有得当解决，计划不了了之。1934年7月，社会、教育、财政三局曾联合提议“由市府在车捐收入项下拨百分之二十建筑车夫公寓，以免车夫露宿之苦”，经市政会议议决通过，由工务局派员会同勘地，财政局也拟定从8月1日起，按月提拨20%“发市行存储备用”，但最后亦无下文。1936年11月，广州市政当局再次议决改善人力车夫住所的办法，拟专建平民村，“使车夫出最廉之代价得清洁安静之住所”，又因人事变动等原因搁浅。尽管广州市政府每年都有增加劳工住宅的规划，但大多数最后都没有落到实处。直到1938年广州沦陷，市政府主持建成的12处平民和劳工住宅所提供的床位也只有3000多张，对于华南重镇广州来说，这无异于杯水车薪。真正能享受到政府福利住宅的劳工只是极少数，大多数劳工仍居无定所，甚至露宿街头。

第二，注重外在形式。广州市政府修建劳工住宅虽然有孙中山民生主义的理论基础和国外劳工福利思想的影响，但直接的原因还是出于对社会秩序和环境卫生的考虑，而不是真正的为劳工谋福利。同时，广州市在二三十年代努力建设“模范城市”，而一般劳工栖宿街头，实有碍观瞻。因此劳工住宅的修建在一定程度上成了展示“模范广州”形象、粉饰当政者政绩的行为。如广州市政府着力打造的平民宫，建筑之初不仅有“南天王”陈济棠6万元拨款资助，而且还有市长林云陔亲自挂帅，“设备力求完善，以增进德智体三育”。建成的平民宫外观酷似三级塔楼，前面还有拱门三座，都暗含“三民主义”寓意;后面有花园水池，环境优美，宫内生活设施一应俱全，在当时就有“伟大的建筑物”之誉，因此而成为广州市劳工福利的形象工程，常有外来人员参观。不过要参观宿舍，事前须要征得宫内办事员同意，并由办事员引导同行。同为楼房建筑的第一劳工住宅也因其家庭式住宅的厅、房、厨、厕齐全，成为广州市对外展示的窗口，来宾在经管理员许可后派人引导参观。

第三，住宿条件简陋。与二三十年代广州市政府筹划建筑的模范住宅区相比，劳工住所太过简陋。模范住宅区选择郊外高爽之地，“公园、市场、消防所、警察分署、电话所、水塔及水机房、公共厕所、邮政局应有尽有”，绿化的马路宽阔整齐，住宅建筑采用美国设计师设计的式样，就连围墙都要求“须含美术性”，“每间建筑预算约二千五百元到五千元不等”。而劳工住所有半数是利用废旧建筑改建而成，除了作为广州名片的平民宫建有花园水池外，其余住所基本上没有休闲去处，更没有《劳工新村实施办法大纲》中所规定的小学校、医院等各种配套福利设施。总建筑费仅14300元的两个劳工安集所甚至垒土为床，此外别无他物，更谈不上卫生舒适，“没有丝毫习俗的功用，如为休息和愉快，为私密的享受，为家属聚居和会友密谈等等。这些功用一概没有的，所有的只是一席之地以供睡眠”。劳工住所与建筑极尽奢华、配套设施齐全的模范住宅形成了巨大的反差，反映了当时等级分化、贫富悬殊的社会现状。

第四，管理过于苛严。在住宿管理方面，虽然一些规章制度保证了住宿劳工的财物安全和室内卫生，但有些规定过于苛严，其“严肃情形，初看不亚于军营”，使住宿者缺乏居家生活的氛围。如亲友到访只能在会客厅叙谈，墙上不得随意钉钉子，每次携带行李出入都必须由宿舍管理员检查等等。有些规定则明显地是对工人斗争的防范，如不得收藏违禁品，不得集会结社，管理人员认为入住者可疑时可随时盘查，住客要绝对服从，不得抗拒等等。如果说模范住宅区的警察职责是看家护院，劳工住宅的警察职责则是监视盘查。另外，在时间上的一些规定也不符合劳工的作息规律，如平民宿舍食堂的早餐时间为上午10点，晚餐时间为下午5点，大多数劳工此时都在外奔波劳作。劳工安集所租金最低，因此到所投宿的劳工最多，但劳工安集所每天下午6点开始挂号入住，一些劳作时间较长的劳工始终难以如愿。

综上所述，我们不难看出，20世纪二三十年代广州市政府的劳工住所建设取得了一定的成绩，改善了部分劳工的住宿条件。但由于国民党在主观上并没有真正为劳工谋福利的思想，客观上政局变化无常，人事变动靡定，导致政府行政能力下降，又缺乏制度和资金的保障。加之抗日战争全面爆发之前，南京国民政府的劳工福利事业刚刚起步，相关立法较少，仅有的“工会法及工厂法所规定的一切标准，并未完全实现”，“所谓中国劳工法令，只是一些废字纸罢了”。正如当时著名的社会学家陶孟和在1932年所言:“四年中国民党的当政，似乎对于中国劳工，未发生什么积极的影响。”因此，南京国民政府早期包括劳工住所在内的劳工福利政策具有很大的局限性，覆盖面积小，福利内容少，保障水平低，既没有普惠大众，更不可能从根本上解救广大劳工于水深火热之中。

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