改革开放30年我国体育公共服务供给模式转型与现实选择

刘 玉

Fuyang Teacher College，Fuyang 236041，China.

改革开放30年，我国经济体制、政治体制发生了重大变化，体育公共服务的发展环境超过任何一个原发的资本主义国家，并在不同的历史阶段形成了各具特色的供给模式，在中国语境下解析回溯体育公共服务供给模式的转型，有助于为我们未来发展路径的抉择提供帮助［3］。本研究以基础理论研究为出发点，在对我国体育公共服务供给模式构成要件进行分析的基础上，探寻我国体育公共服务供给模式的当代发展契机。

1 研究的基础理论设计

我国在建国初期并没有公共服务的概念，20 世纪90年代以后，随着教育产业化、医疗产业化等改革的不断深入，产生了一系列的社会问题，为解决这些问题，胡鞍钢等一批经济学家开始提出公共服务的概念。对体育领域而言，改革开放以前，政府是体育供给惟一主体，负责整个供给过程，基本没有公共服务职能。改革开放以后，随着政治体制改革和经济体制改革的不断深入，体育供给主体呈现多元发展状态，社会主体、市场主体和政府均在体育供给中发挥了重要作用，并且，随着社会经济的不断发展，体育供给的公共服务职能也变得愈来愈重要，形成了我国转型期体育公共服务供给的双重特性：一方面，我国传统的体育管理体制刚性没有消失，体育公共服务供给中政府控制依然较强；另一方面，随着社会主体和市场主体的不断介入，体育公共服务供给多元化发展态势越来越强。

从传统公共物品理论视角来看，体育公共服务公共物品属性特征突出，政府是体育公共服务最适合的供给主体。随着改革开放的不断深入，人们开始加强对体育公共服务社会经济属性的研究，发现并不是所有的体育公共服务都具有纯粹的公共产品性质，很多体育公共服务既有公共产品的性质，又有私人产品的性质，属于半公共产品。纯粹的体育公共服务是不可能收费的，应该由政府免费提供，实现公共利益的社会效果。而对于准公共产品性质的体育公共服务，政府则可以通过市场或者其他方式来提供，如在体育技能培训中，体育事业单位或一些企业向具体的服务对象收取一定的费用，或者按照商业化进行经营。当然，体育公共服务首先要考虑的还是其公益性，其营利是相对的，与其他商业经营活动还是存在很大差别。另外，研究还发现，体育公共服务兼有生产性和消费性双重属性。随着我国体育公共服务社会化、市场化改革的不断深入，社会主体、市场主体逐步参与到体育公共服务发展中来。为吸引其他主体参与体育公共服务发展，政府必须为他们提供公众需求信息等服务，为他们创造良好的发展环境等，这表明体育公共服务具有生产性。体育公共服务的消费性，指以广大公众为服务对象，在具体的体育公共服务消费过程中为公众提供的消费者权益保障、安全保障、投诉处理等服务。所以，体育公共服务兼有生产性和消费性双重属性。总的来看，社会转型期体育公共服务公共物品属性的分化，是我国体育公共服务供给模式变革的理论前提，供给主体的多元化为体育公共服务供给模式变革提供了现实基础。

“模式”是本研究需要界定的另外一个重要概念。从管理学、社会学意义上来说，公共服务的供给对象最终必然是人，在供给过程中必然以一定的人性假设为基础，以一定的价值理念为前提，根据社会、经济的实际情况通过相应的制度设计，在具体的供给中根据公共服务的供给内容以及供给对象的不同选择适宜有效的方法技术予以实现。换句话说，“公共服务模式”应该主要由以下基本构件组成，即服务的价值理念、相应的制度设计以及合理的技术选择。对体育公共服务供给模式的分析也主要通过这三个方面来完成。

体育公共服务模式的价值理念，是指在体育公共服务供给过程中以一定的理论为基础，供给主体和需求主体对于体育公共服务的目的与意义，供给主体和需求主体两者之间的关系，政府主体、市场主体、社会主体的角色定位以及三者之间的关系等方面的理性认识与高度抽象。在体育公共服务模式中，价值理念是核心问题，无论是体育公共服务供给的制度设计（体制机制构建），还是具体运作技术的选择，都要建立在价值理念的基础上。体育公共服务模式的制度设计比较容易理解，主要是指相关体制、机制等的制度安排。一般来说，体育公共服务供给机制主要包括规划决策机制、分配监督机制、生产供给机制等，但是在不同的历史时期，具体制度设计关注的重点不同。制度设计是体育公共服务供给的桥梁，在价值理念与技术选择之间起到沟通的作用，一方面，体育公共服务模式的价值理念可以通过制度设计得以具体体现；另一方面，制度设计在很大程度上则决定着体育公共服务供给中的技术选择。技术选择主要指体育公共服务供给主要采取的方式方法。不同的历史时期，由于不同的价值理念及制度设计，体育公共服务供给的技术选择是不同的，甚至在同一历史时期，针对不同的供给内容，技术选择也可能有所不同。但技术选择一般要与价值理念和制度设计相一致［6］。本文以定性归纳为主要研究方法，从这三个方面对我国体育公共服务供给模式的历史演进进行研究。

2 公共服务职能缺失——建国初期我国体育发展的简要分析

应该说在1958年以前，在借鉴苏联模式基础上形成的以计划经济为基础的发展模式奠定了我国体育发展的基础，体育发展的公共服务职能是非常弱的。在计划经济体制下，一切利益的实现都要取决于国家，受到当时政治体制和国际环境的影响，我国体育的价值核心是以促进社会现代化发展，展现社会主义优越性，富国强兵为主要内容，体育的发展首先考虑的是国家的整体需求，无论是竞技体育还是群众体育，国家、社会和公众三者之间的利益关系具有很强的整体性，其基本特点可以概括为公众利益要尽量服从社会利益，社会利益要尽量服从国家利益，公众利益、社会利益的实现要以国家利益的实现为前提。1954年，《中央人民政府体育运动委员会关于加强人民体育运动工作的报告》中提出：“改善人民健康状况，增强人民体质，是党的一项重要政治任务。”体育发展本质目的是为了富国强兵，进行社会主义建设需要，体育供给是不考虑公众意愿的，为了实现国家目标，公众和其他主体的需求没有受到重视，国家利益是我国体育发展关注的主体。

这种一元价值理念，和高度集权的计划经济体制相结合，使我国体育发展在计划经济体制下表现出许多明显的特点：一是，由于在建国初期，我国更多的强调的是体育的政治作用，所以，在体育的供给中行政色彩非常浓厚，虽然在1954年学习苏联成立了近8 万个基层体协，但这些体协并没有任何自主权，无法在体育供给中实现政府与公众的信息沟通。二是，在组织结构上形成了等级式的僵化管理。在组织结构上，体育管理机构（原国家各级体委）成为政府体系的重要组成部分；在结构形态上，呈典型的“金字塔”状，在运行机制上，基本依靠科层式管理模式和运用命令——以各级体委为主要指挥链条来传达指令和收集信息。这就造成在建国初期，一方面是公众的体育需求不断发展，不断多元化，而另一方面是体育供给行政化、单一化，公众对体育供给没有任何选择的权利。三是，在计划经济体制下，体育的生产性受到忽视。体育供给的属性被界定为“非生产性”的社会公益事业，在较长的一段时间，在体育领域里，基本没有投入与产出、成本与效益的概念，体育供给机构——各级体委是政府机构，受到整个政府体系的规制，其日常事务及一些战略性选择首先要考虑与政府相关部门的协调。各级体委无需过问相关的资源投入，同时，相关人员的职务晋升、工资水平等也与其业绩关系不大。这种管理模式直接导致了体育发展评估机制的严重缺乏。四是，体委与其部门的联系也不够紧密，体育供给受到的关注度不够高，这导致相应监督的缺乏［4］，体育供给因缺乏相应的评估机制和监督机制就非常容易出现资源配置的低效率和服务短缺。

总的来说，根据建国初期的政治体制、经济体制及体育领域发展的实际情况，我国体育事业采取了赶超式的发展，快速提高了我国体育发展水平，满足了公众对体育供给的基本需求（图1），但由于这一模式是由政府主导的，在计划经济体制范畴内实施的，主要考虑的是国家利益，无法发挥公众的主观能动性及社会主体、市场主体的力量，基本不存在服务职能，无法推动我国体育供给全面、协调进一步发展，随着我国经济体制改革的进行，客观上要求对这一发展模式进行转型，体育发展的公共服务职能也必将引起重视。

图1 建国初期我国体育供给模式示意图Figure 1.The Diagram of China Sports Supply Model in the Initial Period

3 “发展导向——效率优先”——体育公共服务供给模式转型分析

改革开放以来，随着经济基础发生了重大变化，我国上层建筑领域也发生了深刻变化，我国体育发展模式发生了第一次深刻转型（1978—2003年），体育发展的公共服务职能的重要性日益体现，“发展导向——效率优先”的体育公共服务供给模式逐步显现。

3.1 体育公共服务价值理念全面转型

随着市场经济的发展，改变了人们在利益需求过程中对国家的绝对依赖，多元利益主体不断发展，并为各自利益展开竞争。在体育公共服务领域也是如此，社会主体、市场主体、个人主体和国家主体都为自身的体育利益展开博弈，我国体育发展价值理念逐渐由关注政府一元利益向多元化方向发展，我国体育发展的主要目的也不再是富国强兵，而是不断满足公众的体育公共服务需求。1993年，国家体委《关于深化体育改革的意见》提出，我国体育发展要“改变原来计划经济体制下，单纯依赖国家和依赖行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控、有自我发展、充满生机和活力的体育体制和良性循环的运行机制。”为保证体育改革的顺利进行，1997年初到1998年8月7日，国家体委联合20个单位进行“中国社会体育现状调查”研究，对我国居民的体育需求、体育意识、体育公共服务供给现状等问题进行联合调查，体育公共服务供给中人的发展观逐渐萌芽并显现。当然，这种价值理念的转型也不是一下能够完成的，在实际的体育供给中，市场主体、社会主体和个人主体与国家主体的力量还是很不均等的，国家主体仍然具有无可比拟的优势，但是，正是由于价值理念的全面转型，市场、社会和个人主体的发展受到越来越多的重视，并逐步发展成为我国体育公共服务供给的重要力量，为我国体育公共服务供给模式的转型带来了新的契 机［4］。

3.2 体育公共服务制度体系全面转型

3.2.1 体育公共服务供给中政府与市场、社会逐步分离，融资机制发生重要变化

改革开放初期，为解决我国体育公共服务发展中的诸多问题，国家体委接连出台了一系列的文件，如《关于进一步开创体育新局面的请示》、《关于进一步发展体育运动的通知》等，明确提出了体育管理体制改革的基本思路，并在1986年4月形成了一个纲领性文件《国家体委关于体育体制改革的决定（草案）》。体育公共服务社会化改革、市场化改革被明确提出，在体育公共服务供给中政府与市场、社会开始逐步分离，建国初期我国体育公共服务由国家垄断供给的局面逐步改变，体育公共服务的诸多领域开始向社会、向市场开放，尤其是随着市场经济体制改革的不断深入，市场机制在体育公共服务供给中的作用逐步加大。1998年，为推动公共服务领域的进一步改革，国务院又同时颁布了两个指导性文件，即《民办非企业单位登记管理暂行规定》和《事业单位登记管理暂行规定》，这两个文件的颁布清楚地表明了我国政府已深刻地意识到公共服务事业不应由政府“全包”，市场主体、社会主体、公众个人等非国家机构都可以进入公共服务领域。以这些文件的颁布为背景，市场组织和社会主体在我国体育公共服务供给中的作用逐渐提高，在1999年、2000年的全国体委工作会议上，都明确提出我国体育管理体制改革应不断深入，高度集中的体育管理体制已不适应市场经济的发展，体育公共服务供给中，要以转变体制为核心，形成国家和社会办相结合，逐步走上以社会办为主的发展道路，融资机制发生重要变化（图2）［2］。譬如，山东临沂市政府在2002年底决定建设百里滨水健身长廊，在建设过程中就是采取政府投入与市场运作相结合的方式，受益人口近350万人，同时带动了地方休闲体育产业的发展［11］。

图2 体育公共服务多元融资示意图Figure 2.The Diagram of Public Sports Services Diversified Financing

3.2.2 体育公共服务供给中的财权、事权分离的财政制度基本形成

与其他公共服务一样，在解制分立的宏观背景下，体育公共服务的供给决策权逐步下放到地方各级政府，由地方政府负责体育公共服务的融资、规划等。我国体育公共服务发展中的财政制度基本形成。这在我国体育公共服务供给中就形成了两个方面的问题：一是，财权层层上收、事权层层下放的问题。这在实际的体育公共服务供给中就形成了这样一种现象——地方经济发展水平直接决定体育公共服务供给水平。所以，这也就形成了江苏、广东等经济发达省份的体育公共服务投入远超过青海、云南等经济欠发达地区，城市地区投入远高于农村的现实。以第2次全国体育场（馆）普查为例，西部地区仅占20%左右，而东部地区超过了50%，从投资的额度看，东部发达地区超过70%，超过了中部地区和西部地区的总和，就城乡而言，占人口大多数的农村地区体育场（馆）只占全国的8.18%，超过90%的分布在城市地区，这些问题都在无形之中促进了我国体育公共服务的非均衡发展［9］。二是，由于体育公共服务是由地方政府主导，政府的偏好在很大程度上决定了体育公共服务的投入。由于当前评价体系的问题，地方政府一般都把比较紧张的公共服务资金优先投资于教育、医疗，交通领域，增强其合法性，获得民众及上级部门的支持，体育公共服务则被有意或无意的忽略。另外，在非常有限的体育经费投入中，将相当大的资金用于竞技体育领域，这样就造成我国体育公共服务投入非常不足。通过对经济比较发达的江苏省的调查可以看出，这一时期江苏省各地方政府和体育管理部门的体育公共服务资金主要包括以下几个部分：体育场地器材购买资金、体育指导员培训资金、体育活动开展资金以及奖励资金。地方财政补贴超过40%，而上级政府拨款不到20%，其他资金来源主要通过体育彩票收入和社会、市场投入，体育公共服务供给中的财权、事权分离的财政制度基本形成。

3.2.3 决策、监管机制逐步向多元化转型

社会转型期，在体育公共服务领域由于进行了一系列的行政分权和财政体制改革，市场主体、社会主体成为体育公共服务供给的重要力量，市场主体和社会主体也逐渐成为独立的体育利益主体和投资法人。其参与体育公共服务供给基本出于两种目的：一是，提升社会知名度，维护与实现公众体育公共服务利益；二是，获得一定的经济利益，追求一定的投资利润。为实现自己的目的，社会主体和市场主体必然不断要求在体育公共服务发展中发出自己的声音，参与决策、管理和监督，追求和维护自身利益。而政府主体虽然经过体育管理体制改革，实行解制分权，但政府依然是体育公共服务供给的主导力量，是独立的体育公共服务利益主体，也是法定的体育公共服务利益的维护者。为维护公众利益，增强其执政的基础，必然会在体育公共服务发展中通过多种方式对社会主体、市场主体进行监管，维护自身的利益和公众的体育公共服务利益。并且，由于我国行政体制改革不断深入，体育利益表达机制逐步建立，人大、政协、体育管理部门等相关机构都为市场主体和社会主体的体育公共服务的利益表达创造了条件，包括新闻媒体都可以为其提供帮助，我国体育公共服务决策机制由一元向多元的转变。许多地方都在根据自身的实际情况进行了有益的尝试：武汉市武昌区通过完善区、街、社区三级联动管理机制实现对体育公共服务供给的监管取得了很好的效果。苏州通过设立体育监督反馈机构，通过有效渠道充分了解公共体育需求、体育公共服务的质量。作为责任主体的政府为市民设定必要的途径，如新闻媒体、社区体育组织、甚至包括市长热线进行需求的反馈与诉求，参与体育公共服务供给的决策和监督，体育管理部门不断调整供给的实际状态，保障体育公共服务的供给［5］。

对体育公共服务发展的监管是影响体育公共服务发展的又一重要机制，也正由于市场主体、社会主体及公众的不断参与而发生改变，但目前在国外被广泛利用的多中心监管模式并没有在我国实现。由于我国行政体制改革的滞后性及传统文化的影响，我国体育公共服务监管中市场主体、社会主体及公众的参与依然不足，且以单兵作战为主，缺乏发达国家中的联盟、社团等集体参与模式。我国体育公共服务的发展监督仍以体制内约束为主，这也是我国体育公共服务发展中为什么仍然过于重视国家利益、政府利益，而其他主体的利益容易被侵犯的重要原因。“我国体育公共服务均等化研究”课题组的调查发现，在我国大部分地区，尤其是农村地区，体育公共服务发展中，只有17.4%的镇（乡）政府和10.0%的村委会把农村体育纳入重要议事日程，而有28.3%的镇（乡）政府和48.2%的行政村却没有把农村体育纳入工作中。

3.3 多元化的供给方式基本形成

从以上分析中可以看出，我国当前体育公共服务供给中主要存在市场主体、社会主体和国家主体三者之间相互结合又形成了不同的供给方式（图3）。

图3 多元体育公共服务供给方式示意图Figure 3.The Diagram of Multiple Sports Public Service Supply Mode

以政府和体育管理部门为主体的体育公共服务供给模式，一般采取垄断生产与供给，其供给内容一般是公益性体育公共物品或者服务，表现出明显的强正外部性，无法定价收费，强调社会收益，全体公众都可以享用。以市场为主体的体育公共服务供给模式，一般是市场主导生产，但要接受政府监督，其供给内容一般是可营利性体育公共服务，强调付费享用，追求利润。以体育非营利组织为主体的体育公共服务供给模式，一般是非营利组织主导生产，接受政府管制，表现出明显的强正外部性，其主要目标是弥补政府缺陷，在保证社会利益的前提下可能会追求一定的经济利益。政府主体和体育非营利组织相结合的体育公共服务供给模式，一般是非营利组织主导生产，政府购买或合同外包，表现出明显正外部性，其供给内容可以是纯体育公共物品和服务，也可以是准公共物品和服务，政府通过政策支持和经费支持，保证社会效益，提高供给效率。政府主体、市场主体相结合的体育公共服务供给模式，一般是政府授权供给并在政府管制下市场生产，其供给内容是准体育公共物品和服务，可以定价收费，其主要目的是满足公众个性化的体育公共服务需求。多元供给方式的基本形成促进了我国体育公共服务的发展，但由于体育管理体制改革不够深入、市场经济体制不够成熟等问题，导致了政府供给出现效率不高，市场供给过度、追求经济利益忽视公共利益，体育非营利组织供给能力不足、对市场监管不力等问题。另外，多元供给方式协同不够，这是这一阶段体育公共服务供给存在的重要问题，必须对当前体育公共服务供给方式进行进一步改革。

3.4 发展导向——效率优先的体育公共服务供给特征

总的看来，在“发展才是硬道理”核心思想指导下，“发展导向——效率优先”型体育公共服务供给模式促进了我国体育公共服务供给的多元化发展，体育公共服务社会化改革不断深入。我国体育公共服务的供给逐步从国家供给过渡到国家供给与社会供给相结合，行业体协、基层体协、体育社团获得了很大的发展，并积极参与体育公共服务的供给，极大地缓解了我国体育公共服务投入不足的问题。并且，由于市场主体和社会主体的广泛参与，进一步促进了我国体育管理体制改革的发展，这些都促进了我国体育公共服务水平的快速提高。

但是，这一模式由于过多的考虑效率，积极引入市场机制，造成了以下问题的产生：一是，各级政府对体育公共服务投入热情不足，很多地方政府从经济角度考虑，简单地把许多本应由地方政府负责的体育公共服务推向市场，造成了市场化过度的问题，这种“甩包袱”的做法直接影响公众，尤其是弱势群体体育公共服务利益的实现。同时，一部分官员及体育管理部门不愿放弃传统思维，对一些有利可图的体育公共服务资源，依然希望垄断占有，不是积极引入市场竞争，而是通过改革蜕化在体育管理系统内进行分割，导致了我国体育公共服务供给中市场化过度与市场化不足并存。二是，财政体制带来的体育公共服务供给责任的地方化，不同区域、城乡之间财政实力差距的不断加大，我国体育公共服务非均等化问题日益严重。政府用于公共服务的整体投入不足，公共服务投入被优先用于了医疗、教育、社会保障等领域，体育公共服务投入基本不受到重视，投入严重不足。三是，发展中过于重视速度，导致虽然体育公共服务设施等快速提高，但公众体育意识等没有受到重视，影响了我国体育公共服务的可持续发展。四是，竞技体育与社会体育发展极不均衡。以广州市为例，2010年社会体育经费大约为1.5 千万，而竞技体育经费的总支出约2.2亿元。五是，体育公共服务供给没有脱离传统的城乡“二元”体制。虽然我们开始重视农村体育公共服务的发展，但并没有制度化、经常化，城乡投入差距依然很大。六是，效率优先的发展理念在不同程度上忽视了部分弱势群体的体育公共服务利益，尤其是农村地区，体育公共服务发展在很大程度上被忽视，随着构建和谐社会的提出，我国体育公共服务供给模式必须做出新的选择。

4 “进步导向——均等共享”——我国体育公共服务供给模式的现实选择

21世纪，我国体育公共服务供给模式的再次转型是我国体育发展中诸多矛盾不断发展推动的结果，也是中国共产党在新的历史时期适时提出科学发展观和构建和谐社会进行主动引导的结果，同时，我国经济发展取得重大突破，2003年人均GDP突破1 000美元，这些都表明我国体育公共服务和谐的、现代化发展进入到关键时期，“进步导向——均等共享”成为当代体育公共服务供给模式的现实选择。

4.1 均等化成为我国体育公共服务发展的价值核心

2003年10月，党的十六届三中全会提出了科学发展观，其核心内容之一就是加强政府公共服务职能，2006年在党的十六届六中全会上《关于构建社会主义和谐社会的决定》把逐步推进和实现公共服务均等化作为构建和谐社会的目标和任务，2007年10月，党的十七大对这一目标进行了延伸性发展，“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”成为我国近阶段的社会发展理念，我国公共服务的发展方向基本确立，“基本公共服务均等化”成为现阶段公共服务发展模式的典型特征。

在这样的宏观背景下，我国体育行政管理部门也明确提出了现阶段我国体育的发展目标是“全面认识体育与构建和谐社会的关系，努力倡导和发展社会主义和谐体育”，体育公共服务均等化成为我国体育公共服务发展的核心价值理念。这里需要明确的是，我国体育公共服务均等化以公平为核心，是不是效率被放在了从属的地位了？科学发展观中，发展仍然是第一要义，现阶段，我国的社会、经济及体育公共服务的发展水平依然比较低下，没有效率，就没有发展，就无法满足体育公共服务均等化所需要的物质基础，体育公共服务均等化的实现就遥遥无期。但效率优先，兼顾公平已经明显不能适应时代的需要，所以，构建和谐社会背景下，建立“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式也成为必然，我国的体育公共服务发展理念也逐步发展成以均等共享为核心，以重视效率为基础的价值理念。国家体育总局局长刘鹏在2005年5月的《财富》全球论坛中国体育圆桌会议上指出：“面向2008年，中国体育将始终以人民群众日益增长的体育文化需求为出发点，继续坚持普及与提高相结合，实现竞技体育和群众体育的协调发展和相互促进，为建设社会主义物质文明和精神文明服务，为促进经济社会的繁荣、发展、进步服务。”胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上重点提出：“我们要坚持以增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量为目标，高度重视并充分发挥体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用，实现竞技体育和群众体育协调发展，进一步推动我国由体育大国向体育强国迈进。”

为实现我体育公共服务发展中“进步导向——均等共享”的价值理念，我国采取多种有效的制度建设，一方面，促进体育公共服务均等化发展；另一方面，促进供给效率的提高，并最终形成了多元竞合的制度框架。

4.2 多元竞争与合作的制度框架

以科学发展观为指导的“多元竞和——均等共享”体育公共服务供给模式，强调以人为本、强调体育公共服务发展中质的提高，直观地看，好像把体育公共服务“发展”与“增长”区别开来之后，似乎体育公共服务“发展”就可以不包括“增长”的要求了，但实则是标志着对体育公共服务发展中“增长”问题的更加重视，并把“发展”的理念和要求渗透到“增长”之中；修正了传统体育公共服务发展中缺少“发展”要求的片面的“量”的“增长”的发展观，把这种只重视体育公共服务发展中量的增长的发展方式视为“有缺陷”的发展方式。也就是说，在我国体育公共服务供给模式的转变中，虽然也同样重视“增长”，但不再是单纯的重视体育场地设施等量的“增长”，而具有了“发展”的目标，具有了“发展”的内涵。在这个意义上说，科学发展观指导下的体育公共服务供给模式的转变不是要使“增长”和“发展”完全分离，而是把“增长”和“发展”通过多种方式紧密地联系在一起。换句话说，也就是把“发展”的“质”的要求和可持续性，导入体育发展的“量”的“增长”之中，是一种“进步导向型”的发展，使人们对体育公共服务发展的理解产生新的定位和新的目标。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》2012年7月11日发布，规划强调要创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。为实现这一目标，我国体育公共服务多元竞争与合作的制度框架逐步形成，政府、社区、市场、体育非营利组织等主体公平竞争，有机合作，共同参与体育公共服务的供给，各地也都对此非常重视。《安徽省体育经营监督管理办法》规定，各级人民政府应当鼓励和扶持合法的体育经营，促进体育产业的发展。《江苏省人民政府关于加快发展体育产业的实施意见》鼓励企业、社会参与体育公共服务供给，并明确提出要转换机制，形成政府、企业、社会多元竞争与合作，提升体育公共服务供给质量，推进体育产业的发展。投资1亿元的浙江省宁波市游泳健身中心实行所有权和经营权分离，在招标过程中，就是采取的公平竞争机制，最后由西格集团负责运营，承担具体的运营费，并向国家上缴管理费，政府履行监管职能，但不再直接承担相关体育公共服务的生产。市场在政府的协助下按照商业性的原则向社会提供产品或服务，接受政府和宁波市游泳协会等社会组织的监督。政府、社会、市场既竞争、又合作，监管有效，定价合理，公众享受了良好的体育公共服务，企业经营效益显著，也取得了良好的社会效益。

4.2.1 社区制不断推进

国外研究和实践表明，在体育公共服务供给中，极易出现政府失灵与市场失灵的两极失范，而社区作为一个政府与市场的结合体，能够弥补体育公共服务供给中的市场与政府配置不足的状况。社区有市场和政府都无可比拟的优势，因此，利用社区的双重优势，以社区为平台，充分利用政府和私营部门各自的优势以及社区丰富的社会资源，为公众提供满意的体育公共服务，是当前我国体育公共服务发展的重点。

为了积极推进社区体育公共服务事业的发展，许多地方都进行了一系列有益的探索，社区体育公共服务体制和机制改革不断发展，先后出现了许多具有地方特色的社区体育公共服务供给模式。安徽铜陵的三结合模式——通过学校、社区、政府的结合，使学校的人力资源、场地资源服务于社区，社区为学校、学生提供实习的平台、思想教育的平台，政府对学校的体育场地设施给予一定的资金补助，并对整个过程进行宏观的管理和指导，提高了资源的利用率，很好地解决了基层社区在体育公共服务发展中资金不足、场地不足的问题。上海浦东采用的“三级管理，四级网络”模式也取得了很好的效果，通过在社区设立社区工作站、社区公共服务社、社区服务中心的做法，把体育公共服务的供给以社区机构为平台，进行有效的管理，既保证了体育公共服务的效率及有效性，也能与社区实际情况相结合。这些地方性的探索，都为我国体育公共服务社区化改革提供了借鉴，尽管从模式上看各有侧重，但从体育公共服务的供给过程来看，基本上都是通过相关的组织结构建设和一定的体育公共服务设施，而形成一定的互动关系的制度安排。这其中深圳盐田区推行“一会两站”的社区体育公共服务供给模式最具有代表性。从2002年开始，盐田区体育公共服务按照“议行分设”理念，由社区居委会对体育公共服务供给的内容、方式等，号召居民、社区体育组织进行决策，由社区委托社区工作站和社区服务站对居委会的决策进行具体执行，在社区服务站对社区体育非营利组织进行单位登记，鼓励社区体育非营利组织进行产业化、实体化模式运作，同时，社区建立体育公共服务专项资金，对社区体育非营利组织进行补贴。社区体育非营利组织在具体的体育公共服务供给中享受税收减免政策，并以此鼓励社区服务站低偿运营，推进社区体育公共服务的 发 展［1］。

4.2.2 构建政府平等面向体育非营利组织的制度平台

西方发达国家体育公共服务供给中，体育非营利组织扮演了重要的角色，其主要原因就是政府支持。当前，我国政府也开始了在这方面的尝试。在这一架构下，政府体育公共服务资源的拨付不再只给公办的事业单位，体育非营利组织也得到了一定数量的资金。从本质上看，体育非营利组织应该也是独立的非赢利法人，其经费是不能分配给成员的，不存在分红之说。所以，政府在资金和体育公共服务设施方面的投入并不会造成国有资产流失。美国的许多体育非营利组织都依赖于政府，一般来说，美国对体育非营利组织的直接资助都超过其总收入的30%，另外还提供税收等方面的优惠政策，使体育非营利组织获得充足的经济支持。《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》2010年通过国务院审批对外公布，为构建政府平等面向体育非营利组织的制度平台带来契机。指导意见提出，要不断提升体育非营利组织在公共服务供给中的竞争能力，要完善税费优惠政策，对符合条件的体育类非营利组织的收入，可按税法有关规定，享受企业所得税相关优惠政策。企业发生的符合条件的广告费支出，可以按照税法规定扣除。鼓励社会捐赠体育事业，对企业、个人和其他社会力量向公益性体育事业的捐赠，符合税法有关规定的部分，可在计算企业所得税应纳税所得额时扣除。

当前，北京、上海、广州等许多经济发达地区的许多体育非营利组织已经开始逐步获得了政府的支持，并在体育公共服务供给中发挥了越来越大的作用。江苏许多地方开始设立体育社团发展专项资金。在推进体育社团发展的过程中，如苏州市体育局每年从体育彩票公益金中拨款200万元，作为市属体育社团改革发展专项基金，为全市体育社团加快发展提供了良好的经费保障。在体育健身俱乐部方面，国家级、省级、市（县）区级各按照5 万、4 万、1万进行补贴。此外，从2010年起进行“星级体育运动社区”评选，对评选出来的先进社区将进行一定的经费补贴。这一制度平台的建设虽然目前在一些经济发达地区和一些城市获得了较大的发展，农村地区和大部分经济欠发达地区由于诸多原因目前还处于停滞阶段，这是现阶段体育公共服务管理体制改革中需要重点解决的问题［12］。

4.2.3 体育公共服务供给中政府角色重塑，政府与市场、社会、公民之间关系逐步实现重构

从管理学的理论来看，体育公共服务供给中政府的角色是指政府为实现体育公共服务的有效供给，在其中所处的地位、职能和作用等。我国政府在体育公共服务供给中的角色定位也发生了三次重要转型：一是，从建国初期作为体育公共服务供给的规划者、生产者、分配者多种角色集合的全能型政府；二是，解制分立背景下政府的角色分离；三是，科学发展观视野下体育公共服务供给中的政府的角色定位转型为多元主体的利益协调者和体育公共服务的规划者。我们可以清晰地看到政府在体育公共服务供给中责任的变化——建国初期是无限责任；改革开放初期逐步发展为“效率优先”中的政府责任的偏失；随着改革开放的不断深入，政府开始逐步合理确定有限责任、首要责任。随着“进步导向——均等共享”体育公共服务供给模式的不断发展，政府与市场主体、社会主体和公众主体的关系不断被强化和具体化，体育公共服务与医疗、交通等公共服务一起，其普遍的国民待遇特性受到关注，体育公共服务供给中多元主体性不断增强，体育公共服务逐渐从封闭状态向开放状态发展，公众不再仅仅是体育公共服务被动的需求者，社会主体、市场主体也不再是简单的供给参与者，多元主体在供给决策、发展监督、分配等诸多环节发挥越来越重要的作用，体育公共服务发展中的利益表达、多元监督、多元融资等机制不断完善。“体育公共服务均等化研究”课题组在浙江萧山楼塔镇调查中发现，在体育公共服务供给中，当地企业家们积极赞助，有些比赛，如农民篮球赛都不用政府出资，有的企业还给队员提供误工补助，企业与社区、地方政府一起对农民体育公共服务供给进行决策选择。益农镇计划建造一个文化中心，镇上的荣盛集团提出全额投资。楼塔镇在建立文化中心时，超过70%的家庭进行出资，现在公众已经可以享受乒乓球场、羽毛球场、健身室等带来的快乐，而当地政府则给予了社区指导员培训的免费支持，村民也逐渐参与当地体育公共服务供给、监督、管理等诸多事务。在体育公共服务供给中，政府与市场、社会、公民之间关系逐步实现重构，政府部门在以公共服务为重要指向的体育行政管理体制改革进程中逐渐成长和成熟。

4.3 体育公共服务多元合作与竞争相结合的供给方式

以改革开放为契机带来的体育公共服务社会化改革促进了我国体育公共服务供给主体的多元发展，但由于在体育公共服务供给中基本都是各自为政影响了供给效果，因为在体育公共服务发展中，任何单一化的提供体育公共服务的方式都有局限性。单纯的政府投入和行政手段无法带来体育资源的配置优化，造成低效率；而我国社会经济发展水平较低，充分竞争和市场化无法保证体育公共服务的公平性。公共选择理论、公共治理理论为当前体育公共服务供给改革提供了有益的指引——分层次、多元化、竞争式的体育公共服务供给方式成为现阶段我国体育公共服务的选择。在体育公共服务的范围与内容方面，根据体育公共服务的不同属性，将体育公共服务分为不同的内容层次，根据不同的内容层次明确提供的主体以及主要的提供方式。政府、体育管理部门、社区、投资主体、居民在充分协商的基础上制定相应的体育公共政策、服务规范、服务质量标准，并建立完善的监督机制，使各种主体以统一的体育公共服务政策为指导履行公平竞争、竞争与合作共存，促进了我国体育公共服务的进一步发展［7］（图4）。

对于第一层次的纯公共产品性质的体育公共服务，具有完全的非竞争性和非排他性，从理论上讲政府提供是最佳选择，但考虑到效率和资源配置的有效性，目前我国各级政府大都采取委托提供的方式，发达地区一般委托给体育非营利组织，非发达地区考虑到体育非营利组织的发展水平，一般委托给社区进行提供。社区在成员的广泛参与下，根据自身实际情况选择体育公共服务的供给内容、供给方式、发展目标、经费投入比例等，使体育公共服务供给与公众需求相契合。第二个层次是准公共性质的体育公共服务，一般由企事业单位、体育非营利组织、市场竞争提供，当前是以政府为主导，政府委托社区与市场相结合进行供给，具体方式一般包括公办民营和民办公助。公办民营，即政府提供体育设施等，为体育公共服务供给打下一定的基础，由市场和社会进行运营管理，提高供给效率。民办公助，是以民间力量投资体育公共服务事业，政府提供政策支持或者一定的资金帮助，形成国家主导下的体育公共服务综合型服务体系，满足了公众体育公共服务多层次的需求。第三个层次是市场性质的体育公共服务，一般由营利性组织和体育非营利组织竞争提供，我国最近也出台了许多政策，鼓励体育公共服务市场的发展。总之，“进步导向——均等共享”体育公共服务供给模式下，分层次、多元化、竞争式的体育公共服务供给方式基本形成，体育公共服务供给质量和效率不断提升。

图4 分层次、多元化、竞争式的体育公共服务供给方式示意图Figure 4.Level，Diversification，Competitive Sports Public Service Supply Mode

4.4 现阶段“进步导向——均等共享”体育公共服务供给模式主要特征

“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式是科学发展观的必然要求，是以人为本的本质体现，是我国体育公共服务发展中的必然选择。在发展目标上，强调以人的需求为本质，实际的发展不再以场地设施等量的增长为指标，这些都成为促进人的发展的基本条件。在发展途径上，把发展放在了增长的优先位置，在发展重点上体育公共服务均等化成为现阶段的中心任务，在发展方式上，内涵式、集约式成为我国体育公共服务发展的主要方式，体育非营利组织、市场等与政府的合作与理性竞争成为共识。在“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式下，公正成为我国体育公共服务发展的要义，从制约因素变为我国体育公共服务发展的决定因素，公平公正、均等共享从我国体育公共服务发展的重要条件变为内在机制，体育公共服务的发展真正成为我国构建和谐社会中的重要力量。

在具体发展中，第一，虽然城乡“二元”体制没有根本改变，但体育利益补偿制度逐步建立，农民体育健身工程等措施推进了农村体育公共服务的快速发展。第二，体育公共服务社会化、市场化改革稳步推进，体育管理体制改革不断深入。多元主体开始参与体育公共服务的管理与供给。投资结构不断丰富，合同出租、公私合作、凭单制等在具体的实践中得到了很好的运用；单项体育协会、体育社团等体育公共服务机构不再是国家政府机构的一部分，而成为一个具有高度自主权的社会组织，通过多种竞争方式实现对体育公共服务的供给，既提高了体育公共服务资源的配置效率，又使体育公共服务更加贴近民众。第三，政府的主体作用不断体现。明确了财政拨款是体育公共服务发展的主要渠道，县级以上人民政府应当把《中华人民共和国体育法》中“体育事业经费、基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入”的规定落在实处，体育公共服务投入不足的问题得到了很大的缓解。第四，体育资源整合力度加大，体育公共服务范围不断扩大。各级政府出台了一系列政策，鼓励企事业单位向社会通过各种方式开放体育设施。以高校为代表的体育专业人才开始走向社会，积极参与体育公共服务技能培训、信息宣传等活动，学校体育与群众体育有机融合，全面提升了体育公共服务的供给质量、供给范围。第五，社区在我国体育公共服务供给中的作用不断加大，各级政府和体育管理部门开始纷纷重视社区的桥梁作用。也就是说，虽然当前我国体育公共服务发展中还存在管理体制改革不够深入、非均衡发展等问题，但从整体来看，供给模式的选择是正确的，基本适应我国体育公共服务的发展要求，对我国体育事业的发展具有明显的促进作用。

5 结论与启示

新中国成立60 多年来，我国体育公共服务供给模式不断发展变化，这一方面是我国社会经济以及体育事业发展变化的结果；另一方面，也是体育公共服务的发展不断与社会经济相适应的结果，通过对我国体育公共服务供给模式发展转型的分析，可以发现我国体育公共服务发展的历史轨迹和对后续改革的启示。

1.纵观我国体育公共服务发展模式的演进，每一种体育公共服务发展模式都有其自身应有的特点，并且与其他体育公共服务供给模式有着明显的区别，这些模式都有一个深层次的共同点，即发展的目标都是为了满足公众的体育公共服务需求，促进公众体质等方面的提高，促进我国体育事业的全面发展。无论是“赶超导向——公平至上”型体育供给模式对量的赶超与绝对公平的追求，“发展导向——效率优先”中对体育公共服务发展中速度、效率的追求，还是“进步导向——均等共享”模式对体育公共服务和谐发展、科学发展的追求，都是不同的历史阶段对我国体育公共服务进步的诉求，今后无论体育公共服务供给模式怎样发展变化，这一主题是不可能改变的［10］。

2.我国体育公共服务供给模式的形成基本都与我国当时的社会经济发展和体育事业发展相适应。新中国成立之初，我国体育发展几乎从零开始，而另一方面，建设社会主义现代化和国际形势又亟需增强人民体质，我们亟需大量的体育场地、设施、技能培训等，我国体育在这一阶段采取了非常规的赶超式发展；又由于解放之初，我国刚从不平等的各种压迫中解放出来，公平成为我国政治体制发展的重点，在借鉴前苏联经验的基础上，形成计划经济体制下的体育资源的平均分配。所以，在建国初期，“赶超导向——公平至上”的体育供给模式成为一种历史的必然，为我国体育事业发展打下了基础性的作用。随着市场经济体制改革的不断深入，这种以政治推动的外延型体育供给模式达到了它的最大效应，逐渐显示出与市场经济体制不相适应的问题，单纯依靠政府投入的发展效益明显下降，重新审视体育公共服务发展与社会发展的关系则成为我们必须思考的问题，“发展导向——效率优先”成为这一阶段体育公共服务的模式选择，通过管理体制改革推动多元供给的发展方式成为发展的主流。这一发展模式希望通过改革促进我国体育公共服务的发展，也的确实现了这一点，但是在速度和效率受到重视的同时，公平问题在很大程度上被忽视，体育公共服务供给中的区域不均衡、阶层不均衡、城乡不均衡问题不断发展，且多元主体之间缺乏有机的合作，这样就促成了“进步导向——均等共享”的第三代体育公共服务供给模式的形成。

3.从整体分析可以看出，三种体育公共服务供给模式既有明显的历史性，也有明显的发展性，我国体育公共服务供给模式的演变过程实际上是一个历史的辩证的扬弃过程。我们既要看到三种体育公共服务供给模式既有的差异性，也要看到其有机的连续性。“赶超导向——公平至上”体育供给模式为我国体育事业发展打下基础的同时，造成了体育供给与社会经济发展严重脱节，公众需求被忽视。“发展导向——效率优先”希望通过改革丰富体育公共服务供给主体，解决体育公共服务发展中资金不足、效率不高以及与市场经济体制不相适应的问题，但是却同时产生了非均等化发展问题，导致了我国体育利益冲突的不断发展，影响了我国体育事业的和谐发展。以科学发展观为核心的“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式则全方位的对我国体育公共服务问题进行了思考，强调了体育公共服务发展中质与量的全面发展，使体育公共服务成为我国构建和谐社会的重要力量。所以，从宏观上来看，我国体育公共服务供给模式的发展与我国社会的发展目标、社会进步的规律是基本契合的，具有明显的发展特性。

4.我国体育公共服务供给模式的发展演进与我国体育发展方式是互动的，任何一种体育公共服务都与体育发展的需求相一致。建国初期，强调通过国家投入快速促进我国体育水平的提高，体育供给模式选择通过赶超式发展，为我国体育场地设施的发展提供了动力选择，通过不断满足公众体育需求，提高人民体质，为社会主义现代化建设服务。改革开放以后，随着市场经济体制改革的不断深入，我国体育公共服务的发展在客观上要求与市场经济体制相契合，在体育利益分化的背景下，通过多元供给满足人们的多元体育公共服务需求，所以“发展导向——效率优先”体育公共服务供给模式促进了体育与社会经济的协调发展，体育公共服务社会化、市场化改革不断推进。由于社会经济发展水平的原因，效率被放在了过于优先重视的地位，人的发展反而没有受到应有的重视。而“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式强调体育公共服务发展的根本目的是为了人的发展，只有切实解决了这一问题，才能保证体育公共服务的可持续发展，以及与社会经济协调一致的发展。从中也可以看到，我国体育公共服务供给模式的演进总是在上一种模式难以推进的情况下才发展变化的，因此，在未来体育公共服务发展中，对体育公共服务供给模式选择的主动性和前瞻性应受到足够的重视。

5.相对于体育公共服务供给模式而言，体育公共服务的供给是一个艰难的过程。随着改革开放的进行，我国体育公共服务管理体制发生重大变革，但多元供给在重视效率的同时，公平问题没有很好地解决，同时由于监管问题等多方面的原因，市场化过度与市场化不足同时产生，导致了我国体育公共服务供给中的利益冲突逐渐由隐性向显性发展，也由于条块分割的问题，希望通过社会化改革促进体育公共服务供给效率的目标并没有很好实现。虽然在2003年提出的可持续发展为我国体育的发展带来新的契机，但重视竞技体育的现实并没有根本改变，这些问题都不利于我国体育公共服务事业的进一步发展。

6.要解决我国体育公共服务发展的问题，必须以科学发展为核心，坚持“进步导向——均等共享”的体育公共服务供给模式，坚持体育公共服务的发展的本质是为了人的发展，在体育公共服务发展中，不断进行改革创新，在转变体育发展方式的背景下，破解我国体育公共服务发展面临的诸多困难，坚持体制创新、理念创新、方式创新，实现我国体育公共服务与社会经济的协调发展，实现体育公共服务发展中的区域均衡、阶层均衡、城乡均衡，不断推进我国体育公共服务均等化发展，充分发挥体育在构建和谐社会中的作用，促进我国体育公共服务事业稳定、持续、协调发展。

一是，以体育管理体制改革为重点，实现由“发展型政府”向“服务型政府”的平稳过渡，不断加大体育公共服务投入，逐步实现多元主体共同参与，提高管理质量和效率。对体育管理工作的绩效评估，也要逐步实现由重“量”到“质”的转变，要不断提高公众体育意识等软指标在评估中的比重，不断完善体育公共服务考核指标体系，促进体育公共服务的有效供给。二是，全面构建城乡体育公共服务一体化政策体系，突破城乡体育公共服务供给的二元化和碎片化制度设计，推进我国体育公共服务均等化供给。三是，在财政体制改革不可能短期完成的现实情况下，可以先建立体育公共服务投入专项转移支付制度，根据城乡之间、不同地区之间的经济发展水平和体育公共服务需求确定转移支付的规模和限度，解决经费投入差距过大的问题。四是，应逐步建立制度化、弹性化的体育公共服务增长机制，体育公共服务投入的增长不能只表现在量的增长上，其增长的比例应该与经济增长的比例相互协调。五是，不断完善体育公共服务治理结构，推进体育公共服务复合式供给机制的创新与改革［8］。在体育公共服务供给中，一方面确定政府的主导地位；另一方面，要不断深化市场机制和社会机制的作用，不断深化和细化体育公共服务供给中多元主体尤其是政府的职能分工和角色定位，强化政府对体育市场机制与伙伴关系的规制，大力培育体育非营利组织，真正实现国家、社会、市场、公众共同参与、协调合作，推动我国复合式体育公共服务供给机制不断发展创新。六是，在体育公共服务供给中要不断完善需求表达机制，不断提高公众体育公共服务权利意识，尽快把医疗、交通等领域广泛采用的“听证会”制引入到体育公共服务供给中，尽可能地照顾协调不同主体的利益需求，促进我国体育公共服务和谐发展。

6 结语

体育公共服务供给模式是一个复杂的系统，要真正实现体育公共服务的有效供给，在对传统体育公共服务供给模式分析的基础上，当前重点需要在体育公共服务政策及供给的体制上取得突破性进展。通过设计科学合理的体育管理部门和各级政府考核评价机制，加大对体育公共服务的投入，通过体育管理体制改革确定体育公共服务供给在我国体育发展中的核心地位；不断加强和完善城乡一体化制度建设，以制度统一实现公民平等享有体育公共服务权利；在财政体制改革短期内无法完成现实情况下，建立体育公共服务专项转移支付制度，合理划分体育公共服务供给中地方和中央的责任，不断提高基本体育公共服务供给水平和均等化水平；不断完善体育公共服务治理结构，不断推进复合式体育公共服务供给模式的改革与创新；不断健全和完善体育公共服务需求表达机制和绩效评估体系，通过需求表达和绩效评估回应公众需求，切实提高体育公共服务绩效，促进我国体育公共服务事业不断发展。

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