我国农村水利项目融资方案探析＊——基于PPP模式的思考

李 虹，项玉娇

（天津理工大学 管理学院，天津 300384）

PPP（Public-Private-Partnership）模式有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP 可以为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO 等多种模式，在国外研究文献中提到PPP时，绝大多数是指广义的PPP，而从国内文献来看，多数指狭义的PPP［1-3］，本文所指的PPP均为狭义的PPP。PPP具有缓解政府资金紧张压力，提高管理效率，转变政府职能和转移风险等优点，在国内外的基础设施建设与公用事业发展中得到了广泛的应用，显示出了巨大的优势［1］。

2011年中央一号文件将主题定位为“水利兴农”，这不仅说明水利建设滞后已成为影响农业稳定发展和经济可持续发展的主要瓶颈，而且现在已经到了非解决不可的时候［4］。目前，经济效益不明显而公益性较强的农村水利建设主要依靠国家财政支撑，巨大的投资量单靠政府投资已经难以为计，此类农村水利设施的融资问题日渐突出，拓宽融资渠道，通过项目融资方式引入社会资本成为农村水利关注的新焦点。而PPP 模式以其较好的优势与国内外成功的实践经验，为农村水利设施提供了一条充满前景的选择路径。

融资方案是PPP的核心组成部分，对于任何PPP，在确定了总体框架之后，融资方案是应该考虑的重点内容［5］，针对农村水利设施的实际，综合考虑各种因素，设计合理的融资方案，是关系到项目成败的关键因素之一。

一、农村水利设施引入PPP 模式的可行性

（一）农村水利设施的社会性特点

农村水利设施就是指处在农村地区与农村和农业发展密切相关的水利设施的总称［6］，而本文所指的农村水利设施是指经济效益不明显公益性较强的农村水利设施，主要包括以防洪为主兼有发电等功能的农村水利综合工程和受益主体可以具体化的给排水设施等，其在性质上属于准公共物品。这些项目具有竞争的特点，说明市场力量的参与是有必要的；同时这些项目所提供的私人边际效用小于社会边际效用，因而具有公益性特点，也说明市场行为不能完全替代公共投资。对于此类具有一定收益能力，但收益能力低于社会平均水平的农村水利设施，必须设计合理的PPP融资方案，保证社会投资者有盈利的空间，才会激励其积极参与的热情。

农村水利基础设施建设对我国农民、农村、农业起着重要的作用，是提高农民生活水平的重要条件，改善农村生态环境的重要保障，同时也是确保农业增产增效的必要条件［7］。随着农村水利改革的深入，国家加大了对农村水利设施的资金投入，各地有大量的农村水利工程需要新建、扩建与改建，大量的资金投入依靠政府资金远远不够，通过PPP项目融资的方式引入私营资本，不但能够缓解地方政府建设资金的压力，而且能够引入私人企业现金的管理理念与技术，提高建设资金的使用效率。

（二）政策法律支持

随着国家投融资体制改革的推进，私人资本投资农村水利建设的壁垒逐渐被消除。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号），都明确指出鼓励民间资本参与水利工程建设，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目；《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发［2011］1号）以及《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（银发［2012］51号）明确指出要鼓励符合条件的地方政府融资平台公司，通过直接或间接的融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。

（三）农村水利设施具有可融资性

农村水利项目从初始决策到竣工验收以及后期的投产运营，都需要大量的资金。《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（银发［2012］51号）指出，加大金融机构对创新水利模式的支持力度，进一步拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源，允许以水利、水电、供排水资产以及项目自身收益和借款人其他经营性收入作为还款来源，探索以水利项目收益相关的权利作为担保财产的可行性。这在一定程度上能够将为水利融资项目带来合法且相对稳定的现金流。

但由于农村水利设施使用群体相对固定，难以在短期内产生项目投资回报的特点，农村水利设施的收入稳定，但不丰厚，有些公益性强的水利项目基本上没有现金流入，所以政府的补助以及相关的优惠政策成为农村水利设施PPP 项目成功的关键因素，是设计融资方案时必须要考虑的。

（四）民间资本雄厚

我国私营企业、港澳台商投资企业以及外商投资企业个数与资产总额在2004年与2009年的两次全国经济普查中增幅较大，可见我国有充足的社会资本加入到农村水利建设中。见表1。

表1 两次全国经济普查中民间资本总量对比表

我国城乡居民储蓄存款余额在逐年增多，居民资本积累呈现出增大的趋势，这为私人资本参与到农村水利设施建设中提供了条件。见图1。

图1 2001－2010年城乡居民人民币储蓄存款

二、农村水利PPP 项目融资方案设计影响因素

（一）合理的风险分担

合理的风险分担是进行农村水利设施PPP融资方案设计必须考虑的重要原则：项目发起人、政府等风险由最有控制力的一方承担，降低了风险发生概率和风险控制成本；承担的风险程度与所获得的收益相匹配，能够有效调动风险承担方的积极性；承担的风险要有上限，以避免一方承担过多的风险［8］。风险分担的具体内容，主要通过特许经营协议等条款来确定。

（二）有限追索的实现

有限追索是PPP项目融资的一个特点，是融资模式设计时应该考虑的一个基本的原则和因素。主要涉及到项目发起人、项目公司和贷款银行。对银行而言，追索的程度主要取决于项目所在行业的特征，主要包括经济强度、风险系数、投资规模以及发起人实力等［9］。对于农村水利基础设施而言，由于政府的大力支持，经济强度方面的风险较小，有限追索融资模式的设计具有可行性。此外，如果能获得其他可靠且有力的信用担保，如政府、工程承包商和水利设备供应商等的担保，有限追索就更容易实现。

（三）特许经营期的合理化

PPP项目的实施阶段主要分为建设期和特许经营期。根据两者的组合情况，可分为单时段特许经营和双时段特许经营期，根据是否有激励措施还可划分为不同的方案［1］。对于利益双方而言，政府希望特许经营期越短越好，这样政府可获得更多收益，国有资产流失的风险较小，但是由于投资方可能面临收益不足以覆盖贷款及利息、各项成本等问题，反而希望特许期越长越好。所以，应该综合考虑双方的利益平衡点，特许经营期的确定应保证长于项目还债期，短于项目的经济寿命期。

（四）具体项目的特点

在设计融资方案的时候，要根据具体的农村水利设施项目的特点，比如是新建、扩建还是改建，县级还是乡级，都应结合当地农村消费能力以及现有农村水利设施布局等因素，因地制宜，充分权衡各方利益和风险，确定最终的融资方案。

三、农村水利设施PPP 项目融资方案设计

PPP 作为各项融资模式的总称，主要包括BOT、TOT、DBFO 等各模式，结合经济效益较差、公益性较强的农村水利的建设实际，综合考虑各种因素，对PPP 模式进行适当改进，设计以下几种融资方案框架，为农村水利设施的建设提供参考。

（一）融资方案框架结构

方案一：BOT（建设-运营-移交）+土地开发+农户参与。该方案主要针对新建的农村水利设施，具体运作流程是政府授权开发商组建水利项目公司负责项目的建设、融资、运营。在协议规定的时期内投资者通过向使用者收取费用（如：水费、污水处理费、电费）来获取收益，并承担相应的风险。政府提供土地划拨、税收优惠、财政补贴等支持政策。为了吸引投资者并节约政府的财政支出，政府给予开发商一定的周边土地开发权，获取收益（可以补贴农村水利的还本付息），弥补水利项目收益少于合理收益部分。此外，农户可以以工出资，以工换水的方式参与，节省农村水利建设资金问题。项目公司、承包商的完工担保以及土地开发收益的质押担保，会提高银行对水利项目贷款的积极性。协议期满，水利设施连同周边土地开发权一并移交政府。该方案的优点在于既考虑了开发商合理的投资回报，又避免了产权之争，还调动了农民参与的积极性。缺点在于经营者在运营期内以营利为目的，凭借对农村水利的垄断地位，会存在不及时服务或者向用水户索取高价的现象。成功的关键因素在于特许经营协议的完备，合理的水价格的制定以及合理的风险分担等。见图2。

图2 融资方案一的结构与流程

方案二：TOT（移交-运营-移交）+BOT（建设-运营-移交）。该方案主要针对改扩建的农村水利设施，具体运作流程是政府将现有的农村水利建设项目的使用权和经营权移交给开发商，由其组建水利项目公司负责运营，同时项目公司负责农村水利设施的改建扩建部分，建设完成后，一并运营若干年。在特许经营期内，政府提供补助或者土地开发项目。该方案的优点在于既考虑了新旧农村水利设施的统一运营，又盘活了现有的水利存量资产，实现国有资产的保值增值。缺点在于移交程序相对复杂。见图3。

图3 方案二的结构流程

方案三：BT（建设-移交）+土地开发。该方案适合于新建、改建和扩建的农村水利设施，该项目的运作流程是政府授权开发商负责农村水利设施的建设、融资，水利设施建设完成即移交给政府，由政府负责运营。政府则以分期付款的方式在以后一定年限（一般为3～7年）内逐年向投资者支付回购款，以补偿其投资并使其取得合理的投资利润。在回购期限内，政府可以考虑给予水利设施周边土地开发权，获得一定的收益回报能够降低政府回购款数额。在此方案中也可以考虑只让开发商负责建设，但这样政府的还款压力比较大，风险相对较高。该方案的优点在于协议关系相对简单，能够利用较少的资金成本解决公益性较强的农村水利设施的建设问题。缺点在于水利设施建设质量、效率等提高有限，并且还要严格区分BT 与带资承包的区别，避免违反《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建设［2006］6号）规定。见图4。

图4 方案三的结构流程

（二）方案对比

三种方案的优缺点见表2。

表2 三种方案对比汇总表

将上述方案的主要内容、优缺点及项目范围进行对比，可以看出，不同的融资方案有不同的适用范围，没有绝对优劣之分。三方案的共同优点为：扩大了经济效益较差公益性较高的农村水利设施建设资金来源，减轻了政府财政压力；民营合作者获取了合理的投资回报；金融机构通过政府、项目公司以及承建商等的多重担保，降低了其投资风险，达到了“三赢”的局面。上述几种方案只是一个基本的方案框架，在实践中，还要根据农村水利设施的实际和具体项目的环境等多方面因素，进行有针对性的修改完善。

四、结论

PPP项目融资方式作为一种新型的筹资方式，在解决建设资金短缺，改善服务质量以及转变政府职能和观念等方面具有巨大的优点，在我国农村水利建设市场具有较好的前景和适用性，对于完善我国农村水利投融资机制，加快农村水利建设，实现“十二五”水利规划宏伟目标具有重要意义。

本文主要针对经济效益较差且公益性较高的农村水利设施进行了融资方案框架的研究，在实践中，此类农村水利设施PPP的融资方案设计非常重要，但不可能一成不变，政府部门需要根据水利项目的不同特性，综合考虑项目融资各种模式的不同特点，设计出既符合投资者要求，又适应水利项目特点的融资模式，弥补我国水利建设资金不足，进一步提高管理和经营的能力。本文提供的若干个融资方案仅供参考，由于主要着眼于农村水利行业层面的分析与探讨，缺乏对具体项目的针对性研究，因而存在许多不足。希望通过本文的研究，能够为农村水利设施的发展提供一定的借鉴与参考。

［1］王守清，柯永健.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）［M］.北京：清华大学出版社，2008.

［2］David I.Wilson，Nick Pelham，Colin F.Duffield.A review of Australian PPP governance Structures［J］.Journal of Financial，2010，15：198-215.

［3］Grimsey D，Lewis K K.Publicprivate partnerships［M］.Chelt-man，UK：Edward Elgar，2004.

［4］陈 雷.认真贯彻落实中央一号文件精神 全面开创农村水利工作新局面——在全国农村水利工作会议上的讲话.中国水利，2011（7）：1-7.

［5］程 哲，王守清.我国非营利医院PPP 融资方案框架设计［J］.中国医院，2011（8）：49-50.

［6］易棉阳.公共财政与国家农贷：农村水利外源性融资体系的构建［J］.现代经济讨，2011（7）：67-68.

［7］甘 琳，张仕廉.农村水利基础设施现状与融资模式偏好［J］.改革，2009（7）：125-126.

［8］刘新平，王守清.试论PPP 项目的风险分配原则和框架［J］.建筑经济，2006（2）：60-61.

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