基本公共服务供给机制探析

■蒋牧宸

基本公共服务，是指建立在一定社会共识的基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。[1]建立一个覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，并逐步实现基本公共服务均等化，对促进社会和谐、实现经济的可持续发展十分必要。“十一五”期间，党和政府不断推进基本公共服务均等化，教育、社会保障、就业、医疗卫生、住房、文化体育等方面成效显著，基本公共服务水平和均等化程度明显提高。在此基础上，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进一步确立了国家基本公共服务的制度安排，党的十八大报告也提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。在这样一个承前启后的阶段，本文重点对基本公共服务均等化存在的问题进行认真梳理，从基本公共服务供给的供需、结构、格局和机制等四个方面进行研究，并提出解决的路径，为进一步推动基本公共服务均等化提供一种选择。

一、基本公共服务供给存在的问题

(一)供需矛盾突出

目前，我国社会公共需求出现了全面超速增长的情况，不断快速增长的公共需求导致当前公共服务供给水平已经远远不能满足公共需求发展的需要，供给总量不足的情况愈发明显。从2007—2011年地方财政支出的结构来看(见表1)，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障建设和文化方面的公共服务总支出占地方政府年度财政支出比重在36%～39%之间徘徊，始终未能超过40%。而在发达国家，地方财政支出的70%主要用于公共服务，2008年美国地方教育的支出比例为67．9%[2]，而我国仅为 17．3%。

表1 2007—2011年地方政府基本公共服务占财政总支出比重(%)

这种情况一定程度上反映了我国政府在财政支出结构偏好方面的倾向——在长期以来追求经济发展绩效的激励机制下，重视经济发展和基础设施的投入而忽视社会发展和民生方面的投入。从某种程度上看，这一支出被视为公共财政负担，在资源稀缺的情况下，政府方面并不希望将有限的财政过多地投入公共服务方面，造成了社会公共服务供给量总体不足。

(二)供给结构失衡

从公共支出的领域来看，目前我国维护性公共服务和经济性公共服务方面的供给发展较快，而社会性的公共服务严重滞后于前两类公共服务供给的发展，公共服务供给结构严重失衡。从图1可以看出，1991年以后社会文教费用支出占财政支出比重一直在25%～27%之间波动，甚至在2001年以后有所下降。与此同时，行政管理费用占财政支出总额的比例则不断上升。行政管理费用的财政占比从1978年的4．7%，上升到了2004年的19．4%，仅在2005—2006年间有所下降。从2007年开始，国家统计局改变了统计口径，将原来的“行政管理费”分为两个部分:一般公共服务和公共安全。按照这一标准，2007—2011年一般公共服务与公共安全支出之和占财政总支出的比例下降到了15．9%(见表2)，但仍远远高于国际上3%～6%的合理区间。

图1 中国财政支出结构变迁(1978—2011)

表2 2007—2011年我国行政管理支出及其他支出占财政总支出比重(%)

2011年我国财政安排社会保障和就业项目支出共11 109．4亿元，其中由地方政府支出10 606．92亿元，各级地方政府支出占全部政府支出的95．48%。然而，2011年我国社会保障和就业项目的财政支出仅占当年度财政支出的10．17%。而从成熟市场经济国家的经验来看，社会保障支出占财政支出的比重至少都在30%以上，有的高达50%(见表3)。

由此可见，政府过于偏重经济性公共服务的投入，而对社会性的公共服务的投入不足。地方政府长期注重经济增长而忽视公共服务供给，是公共服务供给结构不合理的一个不可回避的重要原因。

(三)供给格局单一

随着市场经济体制的建立，我国初步形成了与发展社会主义市场经济要求相适应的多元化供给主体并存，多种所有制经济成分、多层次、多渠道的供给格局。中国社会科学院发布的2012年《民间组织蓝皮书》指出，截至2010年底，我国共有各类民间组织44．6万个，其中社会团体24．5万个，民办非企业单位19．8万个，基金会2200个，与发展社会主义市场经济要求相适应的多元公共服务供给机制基本形成。公共服务供给主体单一的局面虽然已初步被打破，但政府主导的供给格局并没有从根本上得到改变。

目前我国社会组织力量薄弱，世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别超过50个和10个以上，如德国120个、法国110个、日本97个、美国52个、阿根廷25个、新加坡14．5个、巴西13个，而我国只有2．4个。其中，中国香港25个、青岛6．5个、上海6．1个、深圳3．5个。[3]同时，我国有相当数量的社会组织是由政府某一职能部门或政府部门改组或改建而来，它们在观念、组织职能、活动方式、管理体制等方面对政府有很强的依赖关系，独立性差，发挥作用有限。中央和地方政府依然是公共服务供给中居于绝对支配地位的供给主体。

(四)供给机制存在缺陷

改革开放以来，随着私人部门和社会组织供给制度安排的出现，“国有、国办、国管、国养”的传统供给制度被打破，但新的公共服务供给制度安排还处在发展初期，适应社会主义市场经济发展需要的供给机制还未最终确立起来。

一是配置机制没有完全实现单一机制向复合机制的转变。政府强制配置机制、社会组织志愿配置机制、私人部门自愿配置机制等多种配置机制并存，是我国目前公共服务供给的基本格局。但由于社会组织的志愿配置机制和私人部门的自愿配置机制尚处在初始形成阶段，其作用的领域和范围极为有限。目前的公共资源配置基本上还是由政府垄断，在广大的农村，社会组织的志愿配置机制和私人部门的自愿配置机制的作用基本上可以忽略不计，仍是政府强制配置机制一统天下。

表3 各国社会保障支出财政占比(%)

二是决策机制没有完全实现由单向向双向互动转变。作为公共服务供给中事实上的“垄断”主体，各级政府仍通过“自上而下”的行政决策机制来提供公共服务，政府在确定公共服务的种类和数量时几乎没有为公众提供表达需求偏好的适当途径和机会，连接和协调公共服务供给需求的有效制度安排远未建立起来。决定公共服务供给的数量和质量往往更多的是领导个人偏好，或个人或集团利益驱使的结果。制度的缺失使忽略公众对公共服务的需求偏好成为一种必然，从而导致了教育、医疗、社会保障等社会急需的基本公共服务供给严重不足。

三是监督机制没有完全实现由多维性向统一性转变。目前我国现有的公共服务监督以内部监督为主，注重自上而下的监督，这种监督具有明显的被动性或事后性特征，难以发挥应有的作用，尤其是对政府和部门主要负责人，自下而上的监督机制往往形同虚设。人大、政协、司法机关只能依据自身职责和法定程序履行监督职能，无法面面俱到。媒体、社会公众等外部监督力量在公共服务监督中遭受重重压力和阻力，作用也很有限。从理论上讲，监督主体的多元化和职责分工不明确很可能会使公共服务监督陷入奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”，产生不同主体之间相互扯皮、相互推诿的尴尬状况。[4]

二、基本公共服务供给路径选择

(一)增强基本公共服务供给保障能力

实现基本公共服务均等化，必须要建立与经济发展、政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，增强各级财政(特别是县级财政)提供基本公共服务的保障能力。一是明确政府间事权和支出责任。科学合理地界定中央和地方政府基本公共服务事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，同时强化省级政府在基本公共服务领域的支出责任。二是完善转移支付制度。在划分各级政府事权和支出责任基础上，明确中央和地方各自支付范围和比例。充分发挥省级财政转移支付在调节区域内基本公共服务财力差距方面的功能，加大对县级政府的转移支付力度，逐步改善地方政府事权大、财权小的不对称状况。三是健全投入保障机制。当前应进一步增强公共财政保障能力，逐步提高基本公共服务预算支出占财政支出的比重，确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，按照地区常住人口安排基本公共服务支出。同时，应充分利用国际金融组织贷款等有效融资形式，拓宽基本公共服务资金来源，并加大国有资本经营预算用于基本公共服务的支出比重，扩大全国社会保障基金规模。

(二)调整基本公共服务供给结构

基本公共服务供给中的结构性失衡不仅不利于社会和谐稳定，而且还会制约经济社会健康协调可持续发展。实现基本公共服务均等化，调整供给结构势在必行。首先，扩大公共事业的投入，促进经济社会协调发展。在社保方面，重点支持构筑养老、失业和“低保”三道防线，扩大覆盖面;在教育方面，依法保障教育经费增长，重点加强义务教育特别是农村义务教育经费保障;在卫生方面，重点加强对农村公共卫生和基本医疗服务体系建设的支持;在科技方面，重点支持基础科研、高新技术和重大科研成果向现实生产力的转化，积极建立和完善全社会科技投入体系;在文化事业方面，加大对公益性文化事业特别是农村基层文化的投入，大力支持文化体制改革和文化产业发展。其次，促进城乡、区域的协调发展。积极进行供给增量的调整与供给机制改革。按照各地基本公共服务水平，设置规划基础教育、公共医疗、基本养老等社会事业投入标准，实施基本公共服务均等化的省级规划和平衡。支持实施区域发展战略，促进区域协调发展，结合东、中、西部地区经济社会发展情况，支持西部大开发、中部崛起等战略的实施，对相对偏远地区实行财政支持的倾斜政策，加大基本公共服务投入力度。

(三)积极发展社会组织

从整体上看，社会组织在公共服务供给的多元主体结构中占有重要的地位，因此，积极发展社会组织，创新公共服务供给是破解基本公共服务供给单一格局的重要途径。一是正确处理公共部门与社会组织的关系。“树立尊重公众意志、重视公共权力的观念，重视社会组织的社会代表性，在平等的基础上建立公共权力部门与社会组织的沟通、理解、协商、合作的关系”。[5]二是改善社会组织运行环境。通过建立公益产权制度、健全法律法规和加大政策倾斜力度，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，在实践证明有效的领域积极推行政府购买、特许经营、合同委托等提供基本公共服务的方式，建立一整套适合社会组织及其与政府良好互动的框架环境。三是加强社会组织自身建设。坚持社会组织的民间化方向，保持其自治性和相对独立性。同时，加大社会组织人才队伍的培养，确保社会组织工作人员的专业和职业化，实现社会组织的自身发展。

(四)适度引入民营经济

在公共服务供给主体多元发展的进程中，民营经济投资主体的增长具有重要作用，利用导向性政策吸引民营资本投资公共服务是比较有效的途径。政府可以根据公共服务提供需求的全局和社会资金的发展状况，在确保基本公共服务供给质量的前提下，明确公共服务提供者的盈利空间和范围，引导民营经济主体积极投入公共服务供给领域，从而构造一个能够动员社会各种主体资源的、能集中财力办大事的、政府与市场合理分工的、财政出资有保有压的、有效引导与激励社会资金的、有效平衡差异的、能充分挖掘政府筹资能力的公共服务供给筹资新框架，以满足公共服务持续、稳定发展的需求。

三、构建完善的基本公共服务供给机制

把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，核心在保障供给，关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束的关系，建立起有利于保障供给、服务优良、提高效率的长效机制，这样才能真正实现基本公共服务的有序发展。

(一)构建公共服务供给主体多元发展的优势互补机制

今年，国务院明确提出“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”，释放出推进政府购买公共服务的强烈信号。国内不少地方已经将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会力量承担。可见，通过市场竞争、合同外包、特许经营、用者付费、凭单制等手段和方式，能够实现公共服务向社会组织的转移，从而达到提高公共服务的质量与效率的目标，实现市场和社会对公共资源的优化配置，形成公共服务供给主体多元发展的局面。

(二)构建以公众需求为导向的多元公共服务供给决策机制

一个完整的公共服务决策机制至少应包括决策咨询机制、决策回应机制、决策监督机制和决策责任追究制。公共服务的供给决策是一个各种利益主体博弈的过程，实现公众需求为导向的主要途径就是扩大政府决策的公众参与度。通过加强和完善专家咨询制度，大力扶持各类民间咨询机构，进一步拓展民意反映渠道。完善决策咨询信息系统等方式和手段，能进一步实现政府与公众的互动和监督，形成“自下而上”的决策机制，大大提高民众的决策参与度，降低基本公共服务的决策风险。

(三)构建以公共利益为导向的基本公共服务综合评估机制

基本公共服务的最终购买者是公众，因此在评估公共服务过程中不应以各种政治、经济和社会指标为评价标准，而应当在符合市场经济规律的前提下，以符合公众实际需求状况为目标导向。政府应致力于构建以公共利益为导向的公共服务评估机制，在公共服务提供过程中进行全程评估。通过建立公众满意度等衡量服务效果的公众利益指标，测定公共服务提供者为公众提供服务的有效性，对能有效满足公众需求的服务提供者进行奖励，对不能满足公众需求或不以公众利益为导向的服务提供者进行惩罚，最终形成一种以满足公众需求为导向、实现公共利益最大化的基本公共服务评估机制。

(四)构建基本公共服务监督机制

一个完整的公共服务监督机制涉及监督主体、监督客体和监督方式三个方面。在监督主体方面，应进一步扩大公民、非政府组织和媒体舆论对公共服务的监督。在监督客体方面，应特别重视对公共服务权力、公共服务重大决策、公共财政重大支出、公共服务均等化及公共服务外包(相关企业、第三部门)等方面的监督。在监督方式上，应实质性引入和运用现代化手段和方式，实现事前事中事后全过程的监督。在具体制度和机制上，应建立健全公共服务监督的信息公开机制、信息沟通机制、信息共享机制、决策风险预警机制、程序否定评价机制、考核评价与责任追究机制等。[4]

[1]国务院办公厅．国家基本公共服务体系十二五规划[Z]．2012．

[2]傅光明．地方公共财政支出的现状、问题和对策[J]．中国党政干部论坛，2010，(4)．

[3]岳金柱．解决制约培育和发展社会组织“瓶颈”对策的思考[J]．社团管理研究，2009，(11)．

[4]唐忠义，顾杰，张英．我国公共服务监督机制问题的调查与分析[J]．中国行政管理，2013，(1)．

[5]陈熙春，顾建键，马力．略论中国非政府的发展和管理[J]．上海行政学院学报，2006，(6)．