浅析我国确立“第三方调查”制度的构想

摘要：“第三方调查”这一现象从2009年在我国相继出现并在实践中得以成功应用之后，不断引发法学界对于其合法性和合理性的广泛探讨。本文拟对由“第三方调查”制度应当在我国实现制度化的相关法律问题进行相应分析。

关键词：第三方调查；法制化；构建

一、引言

在英国，当社会上发生了可能危害公共安全和公民健康的重大事件，并给公众造成了极大影响时，那么此类事件势必会引起公众的强烈关注。为了确定事实，向公众报告真相，恢复公众信心，负责管理该事件所涉事务的内阁大臣有权依据《调查法》启动公共调查程序，任命调查小组调查该事件。而在我国，我们通过对以往发生的重大公共事件分析不难发现，目前我国的公共调查机制还缺乏一整套获取真相的具体客观程序。虽然我国宪法第71条已经有了明确规定，即全国人大和人大常委会在认为必要时，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据该调查委员会的报告，做出相应的决议。然而自从1982年宪法颁布至今将近30年，全国人大或全国人大常委会从未启动过一次该程序，宪法第71条也被我国部分学者形象的称之为“睡美人条款”。因此可以说，我国目前关于“第三方调查”的研究尚属空白，笔者希望通过自己的这篇论文抛砖引玉，引起广大法学研究者对该问题的关注。比如，我国是否可以像西方国家一样就重大事件的处理引入一个权威的第三方平台；是否能在我国的法律体制中规定一个与西方公共调查制度相似的“第三方调查”制度；是否能在我国现有的法律框架下健全并完善对“第三方调查”问题的相关规定，甚至是否可以考虑制定一部单行法使之更具有可操作性，丰富我国的法学体系等，都是值得我们所有法律人探讨的问题。

二、我国“第三方调查”制度主体的组成及其权利与义务构想

从目前实践中的“第三方调查”尚无人大或人大常委会的授权，实属一个无名无实的组织机构，因此在各个方面备受质疑。可是当公民的知情权、监督权被忽视、蒙蔽甚至被剥夺或变相剥夺时，为权利而斗争便是再自然不过的事情了。根据《宪法》第57条的规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。又根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第2条的规定，各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。因此，人大常委会是具有监督职权的机构。那么对于像“第三方调查”这样师出无名的组织机构，其实可以考虑由人大常委会授权确认其监督主体资格，使其隶属于人大常委会之下，行使独立的监督职能。那么具体而言，对于“第三方调查”主体的权利义务问题，我们应当怎么规定呢？

首先，在人大常委会之下设立独立的第三方调查委员会，委员会成员并不参与调查，只是组织专业人士（即上文所说的网民、社会人士、法律工作者、媒体记者等中立人士）调查并提供指导和支持。当社会公共事件发展到需要“第三方调查”组织出面时，由事件当事人申请或者人大下属的第三方调查委员会依职权成立个案专门的调查委员会，可以命名为“某某事件第三方调查专门委员会”。其次，第三方调查委员会组织选举产生这些中立人士，确定名额以后向社会公布，赋予所有成员各自独立的临时性权利并规定相应的义务。所有成员发挥各自的特长且权责分明，如律师的会见、询问当事人，调查取证；媒体的监督报道；医生等技术人员的鉴定和甄别。同样，所有调查人员各自或作为整体的义务也应当是明确且具体的：及时参与调查、严格遵守调查程序和调查范围、不得徇私枉法、不得谋求个人私利、工作积极认真、形成客观公正的调查报告。第三，第三方调查专门委员会应当在人大常委会的指导下作出最终客观有效的调查结果报告，并及时交付有关部门。调查报告仅仅起到揭露事情真相，认定最终事实，充当证据材料的作用，有关部门针对调查报告所揭露的事件真相再对问题进行最终处理。最后，人大常委会作为监督主体，应当继续关注事件的处理结果，如果发现调查错误或者调查不够，应组织原“某某事件第三方调查专门委员会”继续展开新一轮调查，直到彻底查明事件真相，“某某事件第三方调查专门委员会”至此方才自行解散。

由此可见，如果“第三方调查”是在一种有序、合理、合法的程序中进行，那么从根本上讲，它不仅不会影响司法独立的原则（因为“第三方调查”的结果只是起到查明事实真相的辅助功能，而最终的处理结果还是交由有关司法部门或行政部门作出），而且还由于人大或人大常委会将监督权授予民众，使得公众更相信调查结论的客观性。

三、我国“第三方调查”制度的适用范围与运行程序构想

1.“第三方调查”的适用范围

“第三方调查”不能滥用，不能动辄启动“第三方调查”程序，而是要针对一些特别重大的事件或者公民普遍质疑的公共事件才能启动，比如对于一些重大事故、灾难、公共卫生事件和社会安全事件，如果行政机关护短、瞒报、漏报事情真相，或者事态发展到不可控制的局面时，人大常委会应当依职权或者依据公民申请吸纳社会公众参与到事件的调查当中来，从目前的调查体制来看，社会公众都可以参与其中，但是需要遵循一定的程序，不能任意参与，要有序合法参与。

2.“第三方调查”的运行程序

关于“第三方调查”的运行程序，笔者认为，“第三方调查”的运行程序应当包括三个方面：启动、调查和做出结论程序。

（1）“第三方调查”的启动程序

笔者认为，“第三方调查”的启动可以有两种方式：一种是权力机关主动依职权启动，即权力机关在经过审慎判断之后，认为需要由社会公众等参与调查才能平息广泛质疑时，应当即时启动；另一种是权力机关依据公民、社会组织等的申请启动。在依据公民申请时，应当作出一定的判断，不能一有申请就立即启动，也不能一概不理，要综合社会情势作出合理判断后合理决定。

（2）“第三方调查”的调查程序

这里需要明确调查组的组成人员、调查期限和经费保障等。组成人员结构要合理，对于需要专业知识的事件，一定要保证相应专家的参与。对于调查期限，不应一概而论，可以分情况灵活掌握。至于调查经费保障的问题，政府可以专门成立一个基金项目对其进行资助。

（3）做出调查结论的程序

调查结论要形成书面结论报告，包括调查的事实真相认定、处理的建议和理由等。如果发现调查错误或者调查程度不够深入，可以考虑继续展开新一轮调查，直到彻底查明事件真相、做出客观公正结论为止。

四、我国“第三方调查”制度的法律效力及其法律地位构想

由前面分析可见，“第三方调查”最明显的特征即为公民参与，而公民参与“第三方调查”的实质其实就是普通公民基于知情权和监督权而主动参与其中。

首先，第三方调查制度的确立体现了公民对国家信息知情权的运用。随着社会的不断进步和网络信息化程度的不断提升，知情权的外延也在不断扩大之中。从以往知情权只具有公法、行政法权力的属性，到现在还具有了私法、民事权利的属性，特别是对个人信息的知情权，这是1946年联合国第59号决议所宣称的“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”由此可见，知情权是公民作为民事主体所必须享有的人格权的一个重要组成部分。我国宪法中虽然没有“知情权”一词，但普遍认为宪法第35条的表达自由权隐含着知情权。因此，在法治社会中，公民的知情权是一项最为基本的属性。正如英籍德裔著名社会学家、西方社会冲突论主要代表人物之一的拉尔夫·达仁道夫指出：“公民社会也许是唯一有效反对专制和特权统治的源泉。”在公民社会里，人与人是紧紧联系在一起的。如果一个事件中的某位当事人遭受不公正对待并且得不到权力机关的保护的话，其余民众就会想方设法弄清事实真相还当事人以清白，因为，每一个人内心都有自己的正义追求。因此知情权能提高公民主动参与国家、政府事务管理的积极性，帮助每一位热心社会公益事业，关注国家法治进程的成熟公民主动参与到相应调查中去寻找事情的真相，从而更好的维护自己的知情权。

其次，公民监督权是一项具有“人民主权”性质的权利，是公民基本权利的内容之一，它构成了一个国家监督体系的基础。我国现行的法制监督主体中，公民监督权是尤为特殊的一种，构成了现行监督体系的基础动力。公民监督权的法律依据来源于我国《宪法》第41条第1款的规定。当然，公民的监督权并非是采取对行政机关的行政行为直接进行干预、监管实现的，而是通过依法向相关的有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉或者是运用网络、电视、电台、报刊、杂志等新闻媒体、舆论工具对违法行政行为予以曝光、揭露，并且为相关国家机关处理该事件提供可供采信的真实信息，使之采取有效的监管措施、监督行为，来实现依法监督的目的，即《宪法》第41条所规定之内容。除《宪法》第41条外，现行宪法第2条和第3条中也都有监督权的体现。因此，公民享有监督权构成了公民政治权利的一部分。一般而言，监督主体的种类和范围，均由一个国家的政治制度所决定，并在一定程度上反映了一个国家民主、法制建设的水平。我国宪法学上通常是把这些权利概括为“监督权”，具体而言包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权以及取得赔偿请求权等6项权利。

综上所述，为了让“第三方调查”法律地位合法化，调查程序公开化，调查结果公正化，我们完全可以参照《宪法》《全国人大组织法》和《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》的规定，在重大公共事件发生后，制定由人大或人大常委会主动启动或依照民众申请启动“第三方调查”程序的具体法律制度，组成一个由社会各界与案件无利害关系的专业人士参与的“第三方调查”组织，并授权该组织行使事件调查权，最终形成一份公正且合法有效的调查报告，从而实现公民权利对政府权力的制衡，如此既可以迅速高效的确定事实真相，亦可让政府机关吸取教训，避免将来出现同样的错误，那么人大或人大常委会的监督程序不仅能借助公众而启动并发挥其应有之功能，而且“第三方调查”制度从此也名正言顺、有理有据，并逐渐走向机构化、制度化和常态化。

参考文献

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[2]贵静.浅谈“第三方调查”[J].法制与社会， 2010（1）.

[3]贵静.第三方调查与公民参与[J].人民论坛，2011（8）.

[4]第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

[5][英]拉尔夫·达仁道夫，著.现代社会冲突[M].北京：中国社会科学出版社，2000：59-60.

[6]第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

[7]第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

[8]第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

[9]沈宗灵，主编.法理学[M].北京：北京大学出版社，2008：402.

（作者单位：湖南涉外经济学院）