我国房地产领域腐败的现状及对策

◎谭术魁 张红霞

随着社会经济的发展，腐败状况不断恶化，房地产领域的腐败更是重中之重。近日被法院一审判处无期徒刑的南昌市国土局原局长周宏伟交代，一些房地产开发商借 “春节拜年”的名义排着队给他送礼，以致他根本记不清哪笔钱是谁送的。2009年落马的腐败官员中，大多与房地产商有着说不清道不明的暧昧关系。房地产领域腐败记录不断被刷新：其一，涉案金额越来越多；其二，腐败链条越来越长；其三，窝案越来越多。为揭开房地产领域的腐败黑幕，华中科技大学公共管理学院腐败研究课题组成员深入到武汉、南京、广州等城市进行实地调查，陆续取得房地产领域腐败成因、腐败特点、腐败影响的系列成果，据此可以从一定程度上反映房地产领域腐败的既有现状。

一、我国房地产领域腐败的总体形势

调查显示，房地产领域已成为腐败重灾区。审批、规划、招投标、施工、采购、质量监理、验收评估……无所不及，不少开发商自曝 “招标程序名存实亡”、“不行贿难拿工程”，被开发商 “拖下水”的国土官员纷纷倒在了征地拆迁管理、国土资源规划、土地资源管理和利用等环节。据统计，一栋楼盘开发下来，成本只占房屋价格的20%，开发商能够拿到的利润占房屋价格的40%，还有40%就是被各种 “灰色开销”所吞噬。“有公章之处，就有腐败”在房地产领域得到验证。

1.官员权力商品化。国土系统掌握涉土涉房项目的特权，可操纵开发商的经济命脉，其蕴含的政治资本对开发商有明显激励作用。开发商将企业发展的货币实现程度与权力所有者所拥有的票证、指标分发权、优惠政策给予权天然地结合在一起。他们支付贿金的多少，主要参照官员权力的 “商品”属性，即视官员职务等级、操作范围、资源拥有多寡而定。在权力被买通后，不法官员为开发商提供 “控规调整”、“减免土地出让金”等帮助。

2.开发商被动行贿。对于以民企模式为主的开发商来说，行业准入门槛高，在土地使用权出让、土地规划、土地招投标等环节都受到诸多限制，为了生存和发展，不得不采取非正常手段排队等候竞争资格和市场机会。并逐渐形成一整套相当讲究的行贿手法，体现在：吃喝玩乐、安排饭局、打高尔夫球、钓鱼、娱乐；邀请官员和关系户到国内外旅游消费；沿途为官员开会出差或学习埋单；节日送礼，礼到情到；送房或按成本价出售房屋给官员及其亲属；转包楼盘项目工程给官员的亲戚朋友；等等。

3.官商结成利益联盟。在互惠与合作心态之下，披着“投资共建”、“技术指导”、“外事协调”、“搞活经济”、“发展民营”等外衣，不法官员和开发商从单方的依赖关系变成共存关系，即不法官员充当开发商的代理人和保护伞，其中夹杂着家庭、宗族、地缘、人缘等复杂成分。毋庸置疑地说，一条暗流涌动的关系链开始充斥房地产市场。如：项目招标中发生场标、虚假标、人情标和裙带标，房屋丈量中出现丈量尺度有松有紧、亲疏标准不一致，评估作价中发生违规认定房屋面积等。

二、我国房地产领域腐败的特点

从构建的案例库来看，房地产领域腐败已经迅速蔓延并广泛渗透，逐渐形成道德共谋和利益均沾的生态链。在用地规划审批、改变用地性质、暂停缓工程处置、提高用地容积率等工作中，政府官员被开发商俘获的情况甚为严重，其规制供给逐渐与利益集团收入最大化的要求相适应。不法官商各自获得好处，达成 “施小惠赚大钱、你多收我多得”的默契，一方面开发商为达目的不择手段，另一方面贪官权力滥用，共同带动房地产市场的含金率、设租率、寻租率不断升高。

1.权钱交易明显。开发商以钱开路，用钱买权，动辄一掷千金，不惜十几万、几十万甚至上百万地送给好处，就是利用财富换取公权力，本质上是赤裸裸的利益交换。在土地、规划审批等房地产开发的各个环节，掌握工程发包权和市场管理权的国家工作人员，更是成为开发商的重点公关对象。房地产领域腐败，显示出权力与资本的联盟、资本对权力的依赖。有七成开发商表示，春节、中秋、国庆等节日是与政府官员联络感情的最佳时机。他们根据各个城市的经济情况和官员所处的位置以及帮助自己的程度，形成好处费的价目表，通常是：科级干部5000元至1万元，处级干部2万元至3万元，局级干部5万元。

2.房地产市场潜规则形成。贿金的给予与正常的人际过往交织在一起，整个交易过程礼节化，交易媒介礼物化，并且手段隐蔽，呈专业化和高智能化。使得支付最高贿赂金额的并不必然是最有效率的，而是最擅长于行贿的。在长期或短期交易中 （案例中多是倾向于发展一种长期合作），开发商运用他们的才能或默会知识来搜寻获利的机会、估计成功的概率，缔造行贿者与受贿者之间的关系模式以及二者之间的信任结构，顺理成章地使官员变为开发商的代理人和保护伞，并使行贿成为房地产市场合理人情关系和不言自明的 “潜规则”。

三、我国房地产领域腐败的成因

研究发现，土地供应量关系和土地产权制度缺陷是诱发腐败的重要因素，不仅为开发商追寻暴利创造了空间，也为有关机关以权谋私创造了条件。主要表现为：开发商贿赂主管机关，国家干部贪污索贿，官商合谋，改变土地供给，进行隐性交易，促进自身利益最大化。房地产领域腐败的高发不止则源于公权力过度集中、市场机制不完善、法律制度不健全、土地资源稀缺、监管秩序失范。而其中的一个重要原因是腐败收益非常高，而腐败成本 （即被抓获的几率）很低。

1.多种因素导致开发商行贿。课题组结合寻租分析、成本-收益分析、博弈分析等方法，从政府垄断土地供给、开发利润谋求、行贿收益增长、部门官员腐败、社会监督乏力五个方面，揭示开发商行贿的诱发、推力、预期等经济因素。并对开发商行贿的可能进行定量判断，结果表明：开发商行贿与其支付能力和拒绝能力的强弱分不开；开发商行贿植根于房地产市场政府管制的特定环境，政府管制使开发商行贿成为必然，而且管制的范围、官员自由裁量权的大小左右着贿金的金额和开发商的未来收益。

2.政府干预引发房地产腐败。2011年12月至2012年3月，对137名开发商的访谈进一步显示，房地产腐败与政府干预正向相关，即政府设置的垄断越多，开发商越感到有空子可钻。其中，53%的受访者认为行贿可以获得政府订单或项目，70%的受访者认为行贿可以获得廉价土地或有利政策，72%的受访者认为行贿可以获得政府保护并促使对其竞争对手施加限制。调查结果没有发现法律因素对开发商行贿的显著作用，说明在法律存在漏洞的情况下 (主要是打击面重在受贿者)，开发商的规避策略容易成功，能通过行贿扭曲歪解政策，从而使市场交易游离于非正常渠道。

四、我国房地产领域腐败的影响

虚设项目、变更设计增加工程量或提高价格等是房地产市场中谋取不正当利益的集中体现，侵蚀到土地批租、动拆迁、招投标、承发包、开发建设、征地补偿诸多方面，腐败官员制定特定标准，或者隐匿投标机会的信息，或者限制不给其好处的开发商，使他们在不公平的资格审查中被淘汰。“知恩图报”的开发商则给予评估、规划、拍卖、土地等政府部门领导 “股份”分红，“投资”收益，“劳动”报酬等回报。然而，灰色成本的大头却从建筑安装成本虚设、房屋面积“跑冒滴漏”、规划修改上消化掉。

1.不正之风蔓延。借用身份证登记来冒充员工数量，用工资冲抵开销，把日常成本做大，搞“假按揭”……这些都成为开发商化解灰色产业链的主要方式。房地产领域腐败有着很强的外部性——社会资本的产生。从经济学角度理解，当市场是不完全竞争市场时，交易对手的数量大量减少，增加搜寻成本和等待成本，降低常规合同谈判成功的概率，处于非垄断地位的交易方 （行贿开发商）对垄断者 （索贿受贿官员）的依赖性加大，使其机会主义行为大大上升，体现为开发商囤积土地、偷税漏税、擅自更改规划、操纵市场价格、逆经济风险捂盘捂地等。

2.多种危害并存。调查发现，开发商行贿扭曲了资源价格，导致资源错误配置，由此造成房地产开发投资效率的低下。而官员被开发商收买后，就会为其提供种种特殊服务，如：超出法定范围，对经营性项目实行划拨用地；原划拨土地已转为经营性用地，不按法律规定上缴土地收益；改变用地条件需补交地价款而不补交，以及非法批准减免补交地价款；未达到法律规定和合同约定的投资开发条件，擅自转让国有土地使用权并得到部门批准；贪污、挪用土地出让金、租金等土地收益。房地产领域腐败损害了公众福利、市场运行和社会稳定，具有无可否认的负面性。

五、我国房地产领域腐败的治理对策

房地产领域腐败的赫然事实，敲响了治理的警钟。重拳出击清除房地产领域腐败现象，既是规范房地产市场、遏制房价的前提，也是回应民意、改善民生的需要。不管腐败官员如何声称“常在河边走，怎能不湿鞋”，也不管行贿的开发商如何感慨 “人在屋檐下，不得不低头”，腐败的治理，非不能也，是不为也。因此，在取得上述实证发现的基础上，提出如下对策建议：

1.加大行贿受贿的法律成本。房地产市场中，不法开发商和官员成为了 “站在同一条船上”的人，其交易方式更加隐蔽和安全，除现金或财物这种最原始的标的物外，一些无形的、非物质性的标的物，如解决招工指标、提职晋升、孩子入学、迁移户口、调动工作甚至提供色情服务等开始出现。贿赂双方以外的人通常无从得知其行为，而他们彼此互相信任、共担风险，致使贿赂犯罪难以被发现。从目前典型案件的处理来看，我们更多地是看到腐败官员因收受房地产商的巨额贿赂而受到法律严惩，却极少看到有房地产商因为行贿而被严惩，或者没有受到法律追究，或者被轻描淡写地罚款了事，或者只是判处缓刑。这不能不说是法律的迟钝或无力。根据风险度的定义，风险度是风险发生的概率与风险损失的乘积，故可以确定不法开发商和官员风险成本的大小是贿赂行为被查处的概率与被查处后所受到的惩处程度的乘积。只有当被查处概率大与惩处强度大，他们的风险成本才最大。这就要求我们降低腐败容忍度，对不法者进行严惩和威慑，一旦发现，坚决依照法律进行惩处，不允许丝毫纵容。

2.加大公权力的制度约束。规划、国土、房管等政府部门行政审批权过大，过于集中，尤其是公共权力的运行不够公开、透明，缺乏有效的制约。官员公权力的利用与被利用，很大程度上与GDP增长、地方实力、产业优势等政绩考核指标联系在一起。在这种单一的、畸形的政绩考核之下，征地拆迁、土地出让、旧城改造、城中村建设等无不为腐败提供了楔入点。与政绩考核结伴而生的是 “寅吃卯粮”的土地财政。土地财政，一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税；二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金。地方领导过度依靠土地出让来维持财政支出，无疑为官商利益结盟创造了条件。必须建立科学的政绩考核体系，淡化产业发展和GDP发展所占权重，增强市场价格稳定度、公共基础设施用地供给增加量、保障性住房投资完成额、公共住房供给增加量、中央政策执行度、居民满意度等方面的测评。对土地供给失调、住房价格暴涨等明显偏离市场规律、引发群体性事件的重大腐败问题，一定要加强官员管理问责，依法追究地方政府行政首长及相关行政主管领导的责任。并在法律制度层面建立权威、透明、高效的公职人员家庭财产和利益申报制度。

3.加强房地产市场的监管力度。房地产市场监管的力度不够，助长了腐败不正之风的蔓延。以经营性土地出让为例，面临的监管漏洞主要有：一是经营性土地出让制度缺少具体的操作规范与之相配套；二是某些市县仍以招商引资为名，先行立项、先行选址定点确定土地使用者、土地用途、土地面积和土地价格；三是有的地方不按规定公开经营性土地出让信息或信息公开不及时、不充分；四是有的地方在经营性土地出让中存在假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等不良现象；五是部分领导干部通过打招呼、批条子等形式违规干预和插手经营性土地出让；六是地方政府变相取得处置土地的权力，如未批先用、边报边用、越权批地、多头批地，或将大面积土地分成若干次报批，以规避法律法规限制。为此，要充分发挥纪检监察部门的作用，密切关注土地供应计划、土地收购储备、招拍挂程序以及开发利用过程 （包括拿地、开工建设、竣工验收等），严格审核开发企业的资质和有关专业技术人员的执业资格，对欺诈、转包、挂靠等行为予以执法监察。尤其要创建开发商行贿犯罪档案，限制有不良记录的开发商进入市场。同时，狠抓制度的建设和落实，使招投标、工程变更、造价审计、工程款结算等工作严格遵守有关规定，任何人都不得擅自决定。

4.健全社会舆论监督机制。阳光是最好的反腐剂。可以采用舆论监督的民主方法，即依靠公民社会的力量，缓解社会冲突、调节社会关系，实现社会的自我控制。舆论监督虽不能直接奖赏谁或制裁谁，但能运用曝光、批评的方法对相关组织与个人施加心理压力和精神打击，还能导致强制性控制手段（如法律）加之于相关组织与个人。社会力量 （特别是群众和新闻媒体）的广泛监督，主要是利用互联网这种舆论阵地进行批评、检举、揭发、控告、发表文论等。每一位公民，无论行业、年龄、身份、职业，均可通过接入网络，使用各种沟通交流平台，如BBS论坛、各大门户网站、即时通讯工具、博客，实现信息的交流传输，与公共部门或政府相关机构对话沟通，从而对腐败人员起到强烈的震慑作用，使他们受到良心谴责并加大其道德成本。为使舆论媒体真正成为掌握在民众手中的 “达摩克斯之剑”，首先，健全舆论监督组织结构，赋予大众传媒一定的独立自主权。在宪法和法律的规定范围内，使之拥有知情权、调查权、评论权和曝光权，独立开展监督活动，充分发挥职能；其次，结合多种监督方式，实施责任追究。舆论监督往往只能批评和揭露某种现象及其行为，要求问题得到解决，还应结合人大监督、司法监督和纪检监督；第三，完善舆论监督法制，加快舆论监督的立法进程。对行政权的舆论监督需要理性支持，更需要法律的保障，必须尽快制定和颁布规范舆论监督的各种法律和法规。