常住人口变动的区域特点与人口城镇化政策选择——以四川省为例

沈茂英

常住人口变动的区域特点与人口城镇化政策选择
——以四川省为例

沈茂英

常住人口增长是城市经济活力的体现与人口城镇化的重要驱动力。城镇常住农业转移人口市民化既是城镇化的重要着力点，也是人口城镇化的难点。本文从常住人口区域变动视角，以劳务输出大省——四川为例，全面分析常住人口区域性变动的特点及驱动因子、人口城镇化面临的区域发展困境，提出人口城镇化的政策选择建议：应构建科学合理的城镇体系，合理配置次级城市与小城镇的公共资源；提高中小城镇的人口积聚能力，推进农业转移人口市民化；大力发展城镇经济，用城镇经济活力积聚人口；提高人口城镇化水平需要城乡统筹政策做支撑。

常住人口变动；人口城镇化；四川省；城镇化

常住人口增长既是区域经济活力的体现，也是人口流动的必然结果。区域常住人口增长对于改善人口年龄结构、缓解人口老龄化等具有重要作用。人口分布变动历程表明，人口总是从农村向乡镇、再向城市流动，最终形成城乡人口结构调整进而实现人口城镇化。中国人均GDP已迈过5000美元(2011年)大关，进入中等发达国家序列，在不久的将来将跨入人均13000美元的发达国家序列，届时人口城镇化水平将达到或超过75%。乡村人口向城镇迁移多以“链式”进行，即以乡村劳动力的城镇转移为依托链条，带动抚养赡养人口的城镇迁移并实现乡村人口向城镇人口的身份转变。目前，我国城乡人口结构已发生根本逆转，城镇化水平达到51.2%，但城镇户籍人口比重仅为35%(2011年)，两者相差16.2个百分点，数以亿计的农民工不能与城市居民享受同等待遇、不能融入城市社会，被普遍质疑为“伪城镇化”。对此，十八大报告提出“要有序推进农业转移人口市民化”，实质就是推进城镇常住农业转移人口的市民化。

四川是全国人口流动大省和西部人口大省，常年在外的川籍农民工达千万人左右。近十年四川呈现常住人口净减少和户籍人口净增加态势，与此同时城镇化水平滞后于全国近十个百分点而老龄化程度却高于全国两个百分点。目前，四川省人均GDP已达4300美元，步入工业化中期和城镇化高速发展期。在全省常住人口持续减少与常住人口区域分布的非均衡性背景下，如何加快城镇化进程并分享城镇化红利，需社会各界给予高度关注。本文从常住人口区域性变动视角，分析常住人口区域性变动的特点及驱动因子，讨论人口城镇化面临的发展困境，提出人口城镇化的政策选择建议。

一、常住人口区域变动之基本特征

常住人口是经常居住在特定区域的人口，包括居住半年以上的非户籍人口和户籍常住人口。非户籍常住人口往往被称为移民，移民是现代大都市城市人口的巨大特征，而人口迁移是大都市发展的巨大引擎〔1〕。受制于户籍制度设计约束，中国城市化呈现出特有的中国特色，城镇常住人口数量远超过城镇户籍人口总量，呈现城镇外来常住人口持续增加现象。作为传统劳务输出大省，四川省近年来常住人口总量持续下降，而境内特大城市——成都市常住人口近十年却持续增长，外来常住人口成为成都市人口的重要组成部分〔2〕。常住人口规模持续下降且呈现明显的区域非均衡性特点。

(一)省级常住人口呈现持续减少态势

省级常住人口是指在四川境内居住半年以上的非户籍人口和户籍人口。四川省统计年鉴自2006年起将常住人口与户籍人口单独统计，至此拉开了常住人口与户籍人口的年度变动趋势。从2005年起，全省常住人口数量一直低于户籍人口数量，差额从2005年的430万增加到2010年的1008万人，6年净增578万。常住人口总量也从2005年的8212万减少到2011年的8050万，6年净减少162万，常住人口占户籍人口的比重从2005年的95.0%下降到2011年的89.9%。在全省人口自然增长率保持2.7‰的平均水平下，户籍人口总量从2005年的8642.1万增加到2011年的9058.4万，净增加416.3万(表1)，户籍人口净增量低于常住人口减少量。常住人口的持续减少伴随着全省人口老龄化的加速，全省65岁及以上人口占总人口的比重较全国平均水平高2.08个百分点。

表1 四川省常住人口与户籍人口变动趋势(2005-2011)

资料来源：根据《2012年四川统计年鉴》(电子版)相关内容整理而成

(二)常住人口增减变化呈现明显的市(州)非均衡特点

全省常住人口持续减少的同时，21个市(州)常住人口与户籍人口却呈现非均衡性变动。除成都、攀枝花、甘孜三市(州)一枝独秀地呈现出常住人口增长快于户籍人口增长外，其余各市(州)均呈现常住人口大幅减少的趋势。常住人口大于户籍人口的市(州)从2005年的成都、攀枝花、阿坝、甘孜、凉山等5市(州)减少到2011年的成都、攀枝花、甘孜等3市(州)，常住人口小于户籍人口的市(州)从2005年的16个增加到2011年的18个。期间，成都市是常住人口增长最快的城市，外来常住人口从2005年的125.9万增加到2005年的243.8万，增长了1.93倍。其次是攀枝花市，成为唯一常住人口大于户籍人口的中小城市，常住人口增量从4.9万增加到2011年的5.4万，增长速度明显低于成都市。甘孜州则从0.4万增加到2011年的1.1万，增幅较大。与此同时，各市州常住人口呈现净减少并持续扩大态势。其中，广安市的常住人口与户籍人口之差占户籍人口的比重最高，达到31.5%，也就是全市三分之一的户籍人口常年在外；广元、达州、资阳等3市也是常住人口减少较多的市，减少幅度在20%～30%之间；自贡、泸州、绵阳、遂宁、内江、南充、眉山、宜宾、巴中等9市减少幅度在10%～20%之间，德阳、乐山、雅安、阿坝州、凉山州等5市(州)减少幅度低于10%(表2)。

表2 市(州)常住人口增减变动趋势(2005-2011)

资料来源：2006四川统计年鉴(电子版)和2012四川统计年鉴(电子版)，2005年市(州)常驻人口为地区国内生产总值与人均GDP的商

(三)常住人口增减变动的县(市、区)分布特点

县(市、区)常驻人口缺乏直接的统计数据，但可以根据人均GDP的计算公式推算出各县(市、区)常住人口数量，再与户籍人口进行比较，最后计算出常住人口占户籍人口的比重即可。2011年，全省181个县(市、区)中，常住人口大于户籍人口的县(市、区)仅有40个、常(住)户(籍)人口差为327万，常住人口等于户籍人口的县(区、市)2个，常住人口低于户籍人口的县有139个、常户人口差为1364.3万人(表3)。常住人口占户籍人口比重最高的为金牛区(常住人口是户籍人口的1.7倍)，常住人口比重最低的是乐至县(0.62倍)。在常住人口大于户籍人口的40县(市、区)，以各地级市与县级市的主城区为主，其中县级区19个、县级市3个(西昌市、都江堰市、峨眉山市)、县18个。在18个县中，甘孜州有11个县(色达县、康定县、白玉县、乡城县、理塘县、甘孜县、炉霍县、新龙县、得荣县、道孚县、雅江)，成都市有2个县(郫县、双流)，阿坝州有3个县(九寨沟、马尔康、理县)，凉山州有1个县(德昌县)，雅安市有1个县(石棉县)。再仔细分析这些县的构成，马尔康、康定州府所在地，九寨沟县为旅游大县，双流与郫县是成都主城区无缝对接县。常住人口占户籍人口比重低于70%的9个县分别是自贡市的沿滩区、广安市的广安区、达州市的万源市以及武胜县、邻水县、剑阁县、井研县、岳池县、乐至县等。

表3 县(市、区)常住人口占户籍人口比重的分布变动

资料来源：根据2011四川统计年鉴(电子版)相关内容计算整理而成

二、常住人口区域变动之动力机制

常住人口变动是乡村劳动力流动与乡村人口迁移的结果。我国农村劳动力流动从盲流、民工潮到进城农民工的身份转变，是区域性常住人口变动的重要驱动因子。而乡村劳动力的城镇流动和跨区域流动，主要驱动因子是城乡收入与地区收入差异的结果〔3〕。海量研究文献证实，城乡收入差距导致劳动力从传统农业部门流向非农业部门。中国经济的快速发展和区域经济的非均衡性导致乡村劳动力的跨区域流动，四川成为全国农村劳动力输出大省，乡村劳动力跨省转移量从2001年的501万增加到2011年的865.4万。乡村劳动力的跨省流动导致全省常住人口的持续减少。城乡收入差距以及城镇公共服务水平的提升，也是乡村人口持续减少而城镇人口持续增加的重要原因。四川是一个自然地理环境较为特殊的区域，境内自然环境差异极大，经济社会发展不均衡，城镇体系不合理，特大城市与大城市少，形成了特有的区域常住人口的非均衡分布。

(一)乡村劳动力跨省转移对常住人口变动的驱动影响

乡村劳动力跨省转移是指四川省的乡村劳动力资源到省外打工的一种劳动力转移形态，是全省持续劳务输出经济发展的结果，也是省级层面常住人口变动的直接原因。劳务输出一直是四川省农民增收的一项重要举措。从2005～2011年共7年的数据来看，跨省劳务输出人口在2010年前均大于户(籍)常(住)人口差，到2010年开始跨省劳务输出量小于户(籍)常(住)人口差且跨省劳务输出总量出现负增长，说明越来越多的乡村劳动力选择在省内打工。利用回归模型建立跨省劳务输出与户(籍)常(住)人口差的数学模型，两者之间呈线性相关，相关系数达到0.622。2011年21个市(州)户(籍)常(住)人口差与市(州)跨省劳务输出之间呈现较强的正相关，多项式正相关系数达0.756。同期181个县(市、区)户(籍)常(住)人口差与跨省劳务输出量呈正向弱相关，相关系数为0.356(表4)。县级层面劳务输出对常住人口的影响由两种情形构成，一种是县外省内劳务输出，另一种情形是县外省外劳务输出。这里获取的劳务输出数据是后一种即县外省外劳务输出，这对县级常住人口影响有限。

表4 户(籍)常(住)人口差与乡村劳动力跨省转移的回归模型比较

(二)城镇化率对常住人口变动的驱动

城镇化是指特定区域内市镇常住人口占该区域常住人口总量的比重，反映乡村人口向城镇的集聚水平。四川省的城镇化率从2005年的33%缓慢提升到2011年的41.81%，城镇常住人口从2005年的2710万增加大2011年的3366万，净增长656万，同期非农业人口净增加449万，也就是说有207万城镇常住人口为农业人口或者进城农民工。成都市常住人口同期净增长243万(高于城镇人口增长幅度)，全市有21%的人口为非成都市户籍人口，在主城区甚至高达60%以上。城镇化与常住人口变动到底是谁起主导作用，是城镇化水平提高促成了常住人口的区域变动，还是常住人口的区域变动提升了城镇化水平。这个问题就像先有鸡还是先有蛋一样难回答。尽管如此，笔者还是将21个市(州)的城镇化水平与常住人口增减变化进行模拟测算，结果表明两者之间呈现出中等偏弱的线性相关，相关系数为0.457(见公式1)。常住人口比重高，城镇化水平也高；反之，常住人口比重低，城镇化水平也低。全省两个城镇化水平最高的成都市(67.0%)和攀枝花市(61.64%)是常住人口比例较高的城市。这种情况，在县级层次更为明显，常住人口大幅度超越户籍人口的县级行政区域，全部为各地级市的主城区以及成都市一圈层内区市县。

y=0.018x2+0.684x+41.99 (1)

(R2=0.457)

(三)城镇经济活力对区域常住人口变动的驱动

纵观经济学历史，外地人总是作为商人出现，抑或是商人作为外地人出现。人们不是为了在一起而住在同一个地方，人们住在同一个地方是因为要在一起做些事情〔4〕。城镇是一个充满机遇的天地，为需要的人们提供各种适应性与非适应工作岗位。工业是城镇发展的基础产业，而城镇发展反过来又推动工业以及服务业的快速发展。中国乡村人口的迁移流动，更多取决于城镇充满机会的就业岗位以及城镇良好的公共服务设施条件、生活环境。来自四川省县级层面的数据显示，外来常住人口比重较高的市(州)无一例外是经济活力较强且包容性更强的城市。成都、攀枝花两座城市，一直保持着常住人口持续增加的活力。相反，一些地级市却难以成为区域内乡村人口集聚的载体。人口大量流出的市(州)如广安市、资阳市等，一方面是区域内缺少吸纳农村劳动力的大中城市以及产业，另一方面缺乏合理的城镇体系布局，造成这些区域城镇人口的迁移流动和农村人口的迁移流动，最终演化成区域性常住人口的持续减少。

三、常住人口区域变动之城镇化困境

未来20年是工业化和城镇化的高速发展期，常住人口的区域非均衡分布实际上是人口城镇化单极快速增长所致，是中国城市等级化管理所导致的各种资源向高等级城市集中的现象。首位城市成都外来人口过快增长，次级(地级)城市发展滞后，底部城市(小城镇)基础薄弱，形成常住人口的非均衡分布。这种常住人口分布态势所带来的人口城镇化主要表现为：

(一)常住人口持续减少是未来人口城镇化面临的巨大困境

人口城镇化是指乡村人口向城镇的积聚过程，是城镇化的难点与终极目标。省级层面常住人口的减少应该说有利于城镇化水平的提高，这是因为常住人口减少意味着分母减小，在省内工业化快速发展和城镇常住人口持续增加的背景下，区域常住人口减少意味着区域人口城镇化水平会有明显提升。但是常住人口减少的一个显著特点是乡村劳动力减少所形成的乡村人口老龄化与乡村人口就地城镇转移不足，不利于全省人口城镇化水平的整体提升。同时，部分地级市常住人口大幅度减少不利于城镇体系的良性发育与中心城市的规模结构调整，长期发展下去也不利于这些区域的城镇产业发展与人口城镇化水平提升。

(二)人口城镇化水平滞后于建成区面积扩大

人口城镇化滞后于建成区面积扩大是全国性的问题，四川省同样存在。2006～2011年间，全省城市建成区面积增加了515.25平方公里，建成区面积净增加了40.48%，而同期城镇化率仅从34.3%提高到41.83%，城镇化率仅取得21.95%的增长，远低于建成区面积扩张的速度。在18个地级市中，自贡市、泸州市两市建成区面积扩张了1倍以上，达州市的建成区面积甚至扩大了2.2倍，这三个城市所在的行政区还是常住人口减少最快的市级行政区之一，这就充分说明这些城市在注重硬件快速发展的同时，并没有发挥乡村人口的吸纳功能，建成区面积的扩大与乡村人口城镇化呈现单项发展。

(三)地(县)级市的人口积聚能力受省会城市抑制

研究表明，流动人口的就业在地里空间上具有中心城市指向，在产业上具有第三产业和劳动密集型第二产业指向。省会城市的行政中心、经济中心、人口规模对乡村劳动力以及二三线城镇的劳动就业人口产生虹吸效应，客观上助长了省会城市——成都市的常住人口超常增加，而地(县)城市尽管建成区面积快速增长却难以承载区域乡村人口的城镇流动，导致境内人口城镇化的单极发展。这种单极发展的背后既有经济发展水平的推动，更有城市基础设施、城市医疗卫生教育等公共服务的发展差异。2011年，广安市有147.5万户籍人口常年不在广安市境内居住，其中有89.6万乡村劳动力(占乡村劳动力资源的41.35%，占流出户籍人口的60.7%)常年在省外打工；达州市有142万户籍人口常年不在达州，其中常年在省外打工的农村劳动力有107万(占流出户籍人口的75%)；南充市有127.7万户籍人口不在南充，其中有119.5万乡村劳动力在省外打工(占流出户籍人口的93.6%)；资阳市有140.9万户籍人口不在资阳，其中常年在省外打工的乡村劳动力55.8万(占流出户籍人口的39.6%)。德阳、自贡、泸州、绵阳、内江、雅安、达州、南充等市，流出户籍人口的七成以上来自于乡村劳动力的跨省转移。

(四)城镇化面临着人力资本短缺约束

无论是小城镇还是大城市，或其他任何地方，人类智慧在哪里，财富就在哪里积聚，这种趋势变得日益加强了。城市与城镇的发展面临着人口积聚的困境，地县级城市建成区面积的扩张缺少与之相适应的产业相配套，而产业难以发展的根源是各色企业家的缺乏。我国的城市大多是从“城”即都(政治中心)发展而来，其他国家的城市大多从“市”即市场发展而来。依托于行政管理中心而发展起来的城市，政府依靠所掌握的财政资源、土地资源以及管理资源，可以将城市新区面积迅速做大；做大的城市新区需要懂经营的“企业家”去经营管理并使之繁荣兴旺，借以积聚城市生产要素和城镇人口。目前，城镇面积的扩大与人口城镇化的不同步，真实的原因就是缺乏懂经营会管理的城市经营人才。

四、常住人口区域变动之人口城镇化建议

城镇化是我国现代化建设的历史任务，是扩大内需的最大潜力，是经济增长和结构调整的重要引擎。面对常住人口的区域变动与城镇化率的非均衡分布，要充分挖掘城镇化所带来的内需潜力，应从以下几个方面着手来全面推动四川省人口城镇化水平的提升。

(一)构建科学合理的城镇体系，合理配置次级城市与小城镇的公共资源

科学合理的城镇体系是人口城镇化的基础前提，是城镇化内需潜力发挥的必要条件。四川城镇体系还有进一步提升的可能，首位城市过大，地级城市发展不足，底部(县城)基础薄弱，对乡村转移人口吸纳能力逐次下降。对此，应优化城市的空间布局和规模结构，以城市群为主要形态，以特大城市为中心、大城市为骨干、中小城市和小城镇为基础，形成布局合理、层级清晰、功能完善的全省城镇体系。在充分发挥特大城市的人口积聚作用的同时，高度重视中心城市的人口带动作用，依托现有城市，做好人口转移引领作用。高度重视县城和县域经济发展，为农民低成本就近转移创造条件。同时，应改革等级化的城市行政管理体制，降低高等级(特大城市和中心城市)的资源过度集中弊端，提高中小城市的资源集中水平，改善中小城市基础设施和公共服务水平，为就近农业转移人口城镇化创造条件。

(二)提高中小城镇的人口积聚能力，推进农业转移人口市民化

一城独大不利于人口城镇化水平的提高，应重点改善中小城镇的基础设施条件，推进区域农业转移人口市民化。根据全省常住人口变动特点与城镇化水平，重点是提高达州、资阳、内江、乐山、泸州、宜宾、自贡、广元、广安等地级市的城镇化水平。途径之一是吸纳已转移农业人口的城镇回流。这些区域呈现持续的常住人口比重低和乡村劳动力高水平跨省转移，可针对乡村劳动力跨省转移制定相应的政策，吸纳转移劳动力回城镇创业定居，进而逐步提高城镇化水平。途径之二是吸纳农村人口就近向城镇转移，降低乡村人口比重，提高人口城镇化水平。

(三)大力发展城镇经济，用城镇经济活力积聚人口

拥有大量移民人口的城市并不是资本密集型企业投资的理想地点，但这些城市却可以成为劳动力密集型的制造业和服务业的理想场所。城镇经济活力要体现在对移民吸引力上，要创造条件千方百计将劳动人口吸纳过来，通过劳动力人口的转移实现负担人口的逐次转移。工业化对城镇发展尤为关键，要以工业化带动城镇化，依托产业发展城市，发展城市促进产业，推进产城融合，强化产业支撑，增强城镇吸纳就业人口的能力。

(四)提高人口城镇化水平需要城乡统筹政策做支撑

城乡统筹的重点是城乡基础设施与公共服务的统筹，而现有城乡统筹政策不利于农业转移人口的市民化。以户籍制度为例，撇开户籍制度所隐藏的福利功能不说，单说城乡按照户籍制度配置的公共资源一项，就造成城镇与乡村发展差异以及公共资源的紧张与浪费。众所周知，城乡公共资源按照户籍人口进行配置，在常住人口比例较高的城市造成公共资源的紧张与不足，在常住人口比重较低的乡村则造成公共资源的浪费。因而，城乡统筹政策的重点是根据常住人口进行公共资源配置，让城市非户籍人口享受所在城市的公共资源并逐步实现市民化；在常住人口持续减少的乡村降低公共资源配置比例，让乡村回归自然或荒野以提供生态服务产品。

人口城镇化是未来四川经济社会发展的重点，也是扩大内需消费的核心。人口城镇化的即期重点是既有农业转移人口市民化，区域难点是增强区域中心城市和小城镇的人口积聚能力，政策保障重点是城乡公共资源的统筹配置。

〔1〕任远,王桂新.常住人口迁移与上海城市发展研究〔J〕.中国人口科学,2003，(5).

〔2〕四川省常住人口减少面临人口红利之变〔J〕.四川劳动保障,2011，(7).

〔3〕张卓妮,吴晓刚.农村劳动力迁移与中国工资收入不平等的地区差异〔J〕.人口与发展，2010，(1).

〔4〕〔美〕乔尔·科特金.新地理：数字经济如何重塑美国地貌〔M〕.王玉平，王洋译.社会科学文献出版社,2010.

国家社科基金项目一般项目“西南生态脆弱民族地区农牧民增收问题与对策研究”(11BMZ047)

沈茂英，四川省社会科学院经济研究所研究员，博士，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)03-0091-06

【责任编辑王喜梅】