十六大以来中国共产党反腐倡廉法规制度建设的创新发展

2013-10-28王友平

党政研究 2013年3期

王友平

王友平

十六大以来,为适应反腐败斗争和廉政建设新的形势发展需要,针对新时期腐败案件呈现的特点,中国共产党更加注重加强反腐倡廉法规制度建设，法制反腐意识不断深化提高，制定、修订和完善了一系列法律法规, 反腐倡廉法规制度建设不断发展创新，使党风廉政建设和反腐败工作逐步纳入法制化轨道，从而进一步提高了反腐倡廉建设的科学化水平，但仍未完全适应现实需要。

反腐倡廉；法规制度建设；中国共产党；法制

健全法制是反腐败斗争健康有序进行的根本保证。改革开放以来，特别是十六大以来的10年间，我们党一直在不断探索反腐败的方法手段和方针政策，不断提高反腐倡廉建设科学化水平。十六大以来，党中央反腐败斗争的基本思路和政策在继承中不断发展，在创新中日益丰富，随着党风廉政建设和反腐败斗争不断深入，越来越重视反腐倡廉法规制度建设，逐步实现了从权力反腐(运动反腐)为主转向制度反腐为主的过渡。目前，我国以宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规；以党章为依据，制定了一系列中国共产党党内制度规定，逐步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。本文所探讨的反腐倡廉法规制度建设，主要是就党内法规制度而言。

一、法制反腐意识不断深化提高

思想认识，是行动的先导。中国共产党的最高层对法制反腐的认识有一个不断深化提高的过程。1992年，邓小平在“南方谈话”中强调廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”〔1〕；党的十四大报告明确指出“廉政建设要靠教育，更要靠法制”。江泽民在党的十五大报告中指出：“反腐败要标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”自2002年中共十六大以来，面对不断发展变化的新的历史形势，党中央高度重视反腐倡廉建设法规制度建设，法制反腐意识越来越明确、越来越强烈，认识不断深化。

党的十六大报告指出，要“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。这是全国党代会的报告中第一次提出健全法制，从源头上治腐的思想。在得出制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的结论以来，在党的建设中，制度建设开始日益得到重视，最终在党的十六大上作出了把制度建设贯穿于党的各方面建设之中的新论断，制度建设在党的建设理论体系中也具有了独立、突出的地位。

十六大以后，以胡锦涛为总书记的新一届中共中央领导集体，十分注重反腐败制度的建设和创新。以胡锦涛为总书记的党中央在廉政建设法制化方面有较大发展。2003 年1月，中央政治局召开会议提出：要注重制度建设和创新，加强从源头上预防和解决腐败问题；要坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度。10月，党的十六届三中全会把“反对和防止腐败”的要求具体化，第一次提出了“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，首次把制度纳入了反腐败斗争机制中。十六大以后，党中央进一步提出了“党章是坚持从严治党的根本依据”，强调要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。2004年1月，在十六届中央纪委三次全会上胡锦涛指出“依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径”。同年 9 月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了新世纪新时期完整的党风建设方略，即“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，从而首次提出反腐倡廉“十六字方针”，并提出要加强廉政法制建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。2005 年中共中央正式颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出加强反腐倡廉制度建设，并提出了许多反腐倡廉的具体制度要求，标志着中国共产党领导的反腐败斗争在法制化、科学化、系统化的轨道上迈出了新的一步。同年，胡锦涛在十六届中央纪委五次全会上指出，“必须继续在完善制度上下功夫，推进反腐倡廉工作的制度化，法制化，发挥法规制度的规范和保障作用”。

2007年中共十七大报告强调：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。严格执行党风廉政建设责任制。坚持深化改革和创新体制，加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度。”〔2〕“三个更加注重”，是我们党从全局和战略高度作出的重大决策，是适应反腐倡廉形势发展变化提出的重大任务。这表明我们党在制度反腐认识上的进一步提高。党的十七大以法定形式确立了“制度建设”在党的建设“新的伟大工程”中的“根本性”地位。十七大提出的“三个更加”的新论断，更是从内涵、功能、机制等方面对源头治腐思想的精辟概括，反映了党对反腐败斗争规律认识的进一步深化。依据源头治理腐败的思想，我们党不断建立健全有利于防范腐败的体制机制，坚持把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，努力铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。〔3〕

治理腐败，重在预防。预防腐败，根本在于对权力的制约和监督。十七报告指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。这就“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这指明了公共权力监控机制改革的一个重要方向，就是突破原来只是从监督来思考防止权力滥用的单一路径，强调了权力的相互制约性。这是我们党制度反腐思路的又一个较大进步。〔4〕这些论断为反腐倡廉建设的制度化、经常化奠定了理论基础。

十七届中央纪委五次全会是我们党法制反腐认识上的一个重大飞跃。2010年1月，胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上着重阐述了反腐倡廉制度建设的重要性、紧迫性和基本要求。胡锦涛提出了“加强反腐倡廉建设，要建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系”的重要论断，指出 “深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设。”胡锦涛强调，“反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务，是反腐倡廉建设的重要保障。”〔5〕为此，胡锦涛还系统阐述了构建反腐倡制度体系需要突出抓紧的四项工作：即要进一步加强反腐倡廉教育制度建设、监督制度建设、预防制度建设、惩治制度建设这四项制度建设。胡锦涛还强调，形势在发展，实践在深入，人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待，这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，推进反腐倡廉制度建设创新。上述论断是我们对制度反腐认识的进一步深化，为我们深入贯彻落实科学发展观，进一步实现反腐倡廉制度创新与发展指明了方向。这表明党中央把制度反腐提到了新的战略高度。2011年1月，胡锦涛在十七届中央纪委六次全会上发表讲话，从以人为本的角度进一步丰富了我们党对于反腐倡廉建设的认识，其中指出：“要着力按照法律法规和政策开展工作，大力增强法治观念和依法办事意识，大力推行依法行使权力，大力提高依法办事能力，大力实施各项公开制度，保证权利在阳光下运行。”〔6〕这体现了我们党对法制反腐意识的进一步提高。

2012年中共十八大报告指出：“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”，“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设”。明确要求：“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。” 并要求：“严格执行党风廉政建设责任制。健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用。”报告还以专门段落阐述“全面推进依法治国”和“建立健全权力运行制约和监督体系”。十八大报告提出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这些都是从制度建设的层面来推动反腐倡廉建设的深刻认识。党的反腐倡廉方针，从改革开放初期的“标本兼治、综合治理”到十六届四中全会概括为“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，并载入十七大、十八大修改的党章加以固定。

中央纪委给党的十八大的工作报告中建议，要“深化体制机制改革和制度创新，进一步拓宽从源头上防治腐败工作领域”，并强调“要坚持把从严治党和依法治国结合起来，加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度”。〔7〕

2013年1月22日，中共中央总书记、中共中央军委主席习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话，他指出要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这进一步突出了制度建设在预防腐败中的作用，是党中央对制度反腐认识的进一步深化。

以上这些重要论述表明，我们党关于廉政建设法制化的思想越来越成熟，理论越来越完备，指导方针和政策也越来越明确，对于深入推进反腐倡廉建设尤其是反腐倡廉法规制度建设具有重要的指导意义。由此可见，从党的十六大到十八大这10年间，我们党对用法规制度来进行反腐倡廉建设，建立健全惩治和预防腐败体系的认识不断深化提高。

二、反腐倡廉法规制度不断发展完善

制度建设，是反腐倡廉的治本之策。党的十六大以来，随着反腐倡廉思想认识的不断深化和提高，我们党围绕建立反腐倡廉法规制度体系，探索新形势下反腐倡廉法规制度建设的工作路子，法规理论研究和实践进入一个新的阶段。在实践的基础上，反腐倡廉建设法规制度建设不断创新发展，取得了重要成就。十六大以来，一系列基础性法规制度相继出台，标志着我国反腐倡廉法规制度建设取得突破性进展，初步形成了以宪法和党章为依据，适应新时期反腐倡廉形势和任务需要的法规制度体系。近年来我们党在制度建设方面的关注、投入及取得的成就是比以前任何一个时期都多。现在我国逐步探索出了一条惩防并举、注重预防的具有中国特色的反腐倡廉法制建设之路，为反腐倡廉提供了制度保证。

特别是党的十七大以后，反腐倡廉法规制度建设全面坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，认真落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，与时俱进，改革创新，为反腐倡廉建设的深入开展提供了有力的制度保障。十七大以来，反腐倡廉法规制度建设以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，着力重点突破，取得了积极进展和新的明显成效。十年来，我国出台的反腐倡廉法规的数量明显增多，中国特色的反腐倡廉法规制度体系基本形成。〔8〕党和政府还通过体制改革和制度创新来防治腐败。针对容易滋生腐败的重点领域和关键环节，大力推进体制改革和制度创新，建立适合时代发展要求的新体制新机制，努力从源头上防治腐败。这些方面的工作，包括深化行政审批制度改革、推进干部人事制度改革、深化司法体制和工作机制改革、推进财政管理体制、加快投资体制改革、推动金融体制改革、建立市场配置资源制度等。〔9〕

十年来中国共产党所制定或修订的反腐倡廉主要党内法规制度如下表所示。

十六大以来中国共产党反腐倡廉主要党内法规制度一览表(2003-2012年)

由此可见，我们党每年都制定或修订颁布了一些新的有关反腐倡廉的党内法规制度。其中，有许多法规是我们党反腐倡廉建设史的第一部，或有重大创新发展的规章制度。例如，2003年党中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是中国共产党第一个全面、系统的自我约束与发展的条例，是中共党史上第一部系统规范党内监督工作的基本法规。为了保证《条例》的有关规定在实际工作中得到更好的贯彻落实，中央纪委和中央有关部门还进一步细化了各项具体监督制度。《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》都是十分重要的党内法规，对于发展党内民主、加强党内监督、严明党的纪律和维护党的团结统一具有重大意义。2005年1月，中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，对反腐倡廉制度建设提出了新的更高要求。它进一步明确了反腐倡廉法规制度建设的目标、任务，确立了需要建立和完善的118项反腐倡廉法规制度。《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中有 “健全反腐倡廉法规制度”这一专章论述和工作规划。

2010年，我国制度反腐全面升级。最近十年中，以2010年的反腐倡廉法制建设着力最多。这年，我国顺利出台了23部反腐倡廉法规制度。是年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设的重要举措和又一重要成果，标志着依靠党内制度治理腐败进入新阶段。至此，“以中国宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规；以中国共产党章程为依据，制定一系列中国共产党党内制度规定，逐步成形了内容科学、程序严密、配套完整、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系。”〔10〕

自中共十六大至十八“这十年间，反腐法规密集出台，制度反腐成效显著。截至2012年7月，中共中央、全国人大常委会、国务院、中央和国家机关有关部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度616项，各省(区、市)和新疆生产建设兵团制定涉及反腐倡廉的地方性法规和文件规定1538件。”〔11〕这些法规制度的颁布实施，标志着以党章为核心，以监督条例为主干，以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督制度体系已经初步形成，并且在不断完善和深化，有效规范权力运行的监控机制逐步建立。十六大以来，中国共产党反腐倡廉法规制度建设取得了新的明显成效。法规工作不断创新，法规制度建设的内容不断充实完善。法规的贯彻落实力度不断加大，制度执行力进一步提高。十年来，我国不断加强反腐倡廉法规制度建设，还更加注重党内法规与国家法律法规的衔接和配套，并与国际接轨。2005年，全国人大常委会审议并批准《联合国反腐败公约》，我国正式成为该公约的缔约国，这对于提高我国反腐败法制建设的水平、进一步完善我国反腐倡廉制度体系将产生深远影响。

三、反腐倡廉法规制度建设尚未完全适应现实需要

回顾十六大以来中国共产党十年反腐倡廉法规制度建设的理论和实践，反腐倡廉法规制度建设取得明显成效，反腐败国家立法不断加强，一批重要的党内法规制度或修订，反腐倡廉法制制度体系基本形成。反腐倡廉法规制度建设的创新发展呈现出以下新的鲜明特点：一是对反腐倡廉要靠法制的认识由中央大力倡导，向全党形成共识转变。二是法规工作目标由纪检法规和监察法规的“双龙合璧”，向建设成龙配套的法规制度体系。三是制定法规制度的重心，由侧重惩治方面的法规制度，向惩治和预防两方面齐头并进转变。四是法规工作方法由被动应急，向主动应对转变。五是法规工作重点由侧重制定新法，向立、改、废、释并举转变。六是法规工作局面由主要依靠纪检监察机关立法，向全党动手抓法规制度建设转变。〔12〕总的看来，反腐倡廉法规制度门类已基本齐全，不仅数量明显增多，而且内容涉及方方面面，门类已经齐全。反腐倡廉法规制度建设科学化水平、反腐倡廉制度执行力也进一步提高。

但在现实中，也应该看到，目前我国反腐倡廉法规制度建设仍然存在一些薄弱环节：“一是对反腐倡廉制度体系的研究还不够深入；二是在一些重要领域和关键环节还存在着制度空白；三是一些制度缺乏可操作性，一些配套规定还没有及时出台；四是制度执行力还有待于进一步加强。”〔13〕要建成科学严密、完备管用的反腐倡廉制度体系，依然任重道远。

社会发展日新月异，反腐倡廉制度建设也应不断跟进。我国反腐倡廉法规制度建设尚未完全适应反腐倡廉新形势的需要。反腐倡廉法规制度建设尚待进一步完善，与时俱进，如《反腐败法》、《党政领导干部财产公布规定》的制定，以及网络反腐立法等反腐倡廉法规制度的颁布都迫在眉睫。制度建设应主动跟进反腐倡廉新形势。

制度的生命在于执行。如果不去贯彻执行，再多再好的法规制度也等于零。特别值得注意的是，目前我国出台了大量反腐倡廉法规制度，反腐倡廉工作初步实现了有法可依，我国当前反腐败法规制度是世界上最多的，仅党的十六大以来中央纪委、监察部制定颁布的法规或规范性文件就达300多项，纪律条规出台之密集更是前所未有，但腐败现状仍然令人忧心〔14〕。现实中 “不少法规制度贯彻落实不好，在一些领域、一些地方和单位制度形同虚设……反腐倡廉制度不少却不能有效遏制一些领域腐败现象的滋生蔓延”〔15〕。一些地方和部门执法不严、落实不力，严重影响了法规制度的权威性和有效性。这就要求我们在重视制定法规制度的同时，更要在狠抓落实上下功夫，着力提高制度的执行力，在法规制度建设上要克服“重制定，轻执行”的现象。

总之，经过最近十年坚持不懈的探索，中国共产党在反腐倡廉建设法规制度建设上的认识不断深化，理论和实践都不断创新发展，成效显著，特色鲜明。十六大以来，党中央在对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化的基础上，提出了教育、制度、监督并重，惩防并举、预防为主的反腐倡廉建设新战略，并把制度建设作为惩治和预防腐败体系建设的重要任务，这是我国反腐败和廉政建设最大的制度创新。但在“反腐败斗争形势依然严峻”的现实中，党的反腐倡廉法规制度建设还远未到达理想效果，反腐倡廉法规制度建设还需进一步与时俱进，开拓创新，不断完善反腐倡廉法制建设，特别要加大治本力度，进一步提高反腐倡廉法规制度执行力。

〔1〕邓小平文选：第三卷〔M〕.人民出版社,1993.379.

〔2〕中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编〔M〕.北京:人民出版社，2007.53.

〔3〕王伟光.改革开放30年反腐倡廉理论的创新发展〔J〕.领导科学,2009,(3).

〔4〕任建明.反腐败制度与创新〔M〕.中国方正出版社,2012.92.

〔5〕胡锦涛.建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系〔A〕,反腐倡廉制度建设学习读本〔C〕.人民出版社,2010.11.

〔6〕杨凤城.走在时代前列：十六大以来中国共产党的理论创新〔M〕.中共党史出版社,2012.182.

〔7〕中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编〔Z〕.人民出版社,2012.135.

〔8〕钟季法.为反腐倡廉建设提供更加完备的制度保障——党的十七大以来反腐倡廉法规制度建设综述〔J〕.中国监察,2012,(12).

〔9〕〔10〕国务院新闻办.中国的反腐败和廉政建设〔M〕.中国方正出版社,2011.23-28,12.

〔11〕连宗.反腐十年路〔J〕.廉政瞭望,2012,(21).

〔12〕仲三员.反腐倡廉重在制度建设〔M〕.中共党史出版社,2010.42-45.

〔13〕干以胜.扎实推进反腐倡廉法规制度建设〔J〕.中国监察,2011,(17).