博弈环保公益诉讼

陈晓舒

2013年6月26日，第二次被提交全国人大常委会审议的《环境保护法修正案（草案）》（下称二审草案），首次将公益性诉讼条款写入环境保护法。这是吸取了2012年10月一审草案的教训，上版草案因未对公益诉讼作出规定，被环境专家、环保组织、公益律师批评为“与实践脱节”。

然而，此次二审草案公益性诉讼条款因“主体限定过窄”仍饱受质疑。

根据二审草案第48条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

二审草案内容被披露当日，民间环保组织自然之友就向全国人大常委会发送紧急呼吁信称：“由于部分地区法院面对公益诉讼的保守态度，如果该条款实施，实践中必然会有部分司法机关以‘法律没有明确规定为由拒绝民间环保组织提起的公益诉讼。”

不容否认，《环境保护法》自1989年运行至今，未能有效遏制环境恶化。在环保人士看来，补救“治理失灵”的良方之一便是引入环保公益诉讼。环保部政策法规司副司长别涛曾公开表示，建立环保公益诉讼制度，事实上存在“一个共识、一个焦点”：一个共识，就是社会各方认为有必要规定公益诉讼制度；一个焦点，则是谁可作为起诉主体。

在中国既有实践中，司法机关往往以“诉讼主体不适格”为由拒绝受理环保公益诉讼，这也是民间组织或个人在进行环境维权时所面临的最大尴尬。

“没有环保公益诉讼制度，目前绝大多数环境纠纷无法进入法院，纠纷各方就容易选择其他替代性途径来解决问题，由于环境纠纷的特殊性，暴力、游行等非常规措施极其容易成为纠纷一方或双方的选择。”中国政法大学环境与资源法研究所副教授侯佳儒表示。

一组数据显示公益诉讼制度建立之急迫，1996年以来，环境群体性事件年均增长29%。2005年以来，环保部直接处置的环境污染事件共927起，其中，重特大环境污染事件72起，而真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。

诉讼主体之争

在二审草案中被明确列为环保公益诉讼主体的中华环保联合会。仅在2009年就成功发起过两次公益诉讼，其中一起为起诉贵州省清镇市国土资源局，要求其收回该市百花湖风景名胜区内一处工业项目用地，以保护百花湖的环境不受侵害。另一起是起诉江苏江阴港集装箱有限公司污染周边环境，对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口造成威胁，侵害公共环境利益。

中华环保联合会为全国性社团组织，成立于2005年，由环保部主管，因具有浓厚的官方背景，外界质疑其成功经验难以复制。有公益律师表示：“官办环保组织多为表演型庭审，在起诉之前就已经和被告方协商好调解协议了。”

此外，中华环保联合会的运作方式，也使其公益性遭受质疑。按照章程，该联合会设立企业、个人两种会员。企业会员分为会员单位、理事单位、常务理事单位、副主任委员单位、主任委员单位五个级别，根据级别不同，每届分别需缴纳1万-30万元不等的会费。而在这些企业会员中，不乏曾被曝光的“污染大户”。一些专家担心，环境诉讼的被告往往是污染企业，按照这种运作方式，可能出现利益冲突。

在2013年实施的新民诉法引入公益诉讼条款，其第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

但是这一本意引入公益诉讼制度的立法尝试，在司法实践中却没有达到初衷，反使得即使如中华环保联合会这样的官办组织，也在立案环节屡屡碰壁。

中华环保联合会相关负责人表示，今年他们已有三起环保公益诉讼未被立案。法院的理由是，最高法院没有出台司法解释，哪些社团组织可以提起环保公益诉讼，法院方面难以把握。

但中国政法大学教授王灿发看来，法院的理由并不成立，“没有司法解释的时候，法院事实上拥有更大裁量权”。

民间环保公益诉讼道路更加艰难。直到2011年，中国才有首个民间环保组织提起环保公益诉讼被受理案例出现。

在这一案例中，自然之友等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起公益诉讼，受理法院为云南省曲靖市中级法院。作为此案公益律师团成员之一的曾祥斌回忆，当时他首要考虑的并不是胜诉，而是如何让法院立案。

“我们慎之又慎，赔偿金额多少合适，不会吓退法院；诉状怎么写，不能像过去一样看起来像个战斗檄文。”曾祥斌说：“最关键的是赶上时机了。”当时，这起公益诉讼的背景为“阳宗海砷污染案”审结，云南省高院从这起环境污染案件入手，对受理环保案件的范围、管辖及环保公益诉讼等方面进行讨论，并制定了统一的环保案件“审判指南”。

这份“审判指南”明确界定：“环保公益诉讼为特定国家机关或者组织为维护环境公共利益向人民法院提起的民事、行政诉讼。也就是说，在云南，检察院及在我国境内经过依法登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环保公益诉讼的原告向人民法院提起环保公益诉讼。”

但为“避免引发滥诉情况”，“审判指南”规定，法院暂不受理个人作为原告向法院提起的公益诉讼案件，个人可以通过举证反映，通过有关部门和环保组织来提起公益诉讼。

云南省高院的尝试也被环保部引为经验，但在环保法的修订过程中，相关的做法却并未被纳入其中。

虽然在2011年8月环保部向全国人大环资委提交的环保法修正案建议稿中提出，“因污染损害公共环境利益的，经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，可以依法向人民法院提起诉讼，要求污染者承担侵权责任。”但一年后提交的一审草案却对此只字未提。“环保法的修订受到相关利益群体和部门的阻挠，最根本的理由是对经济发展不利。”一个参与环保法修订的人士表示。

事实上，环保部门对于环保法的修订也态度踌躇。北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲表示，环保法修订案在起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，也获得了不少建设性意见。可每到最后拍板的时候，考察成果和专家的意见几乎都被否决，理由是“我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情”。

行政化障碍待解

在曲靖铬渣污染公益诉讼中，与自然之友、重庆市绿色志愿者联合会一起担任原告的，还包括曲靖市环保局。

“原本此案涉及环保局不作为，有关部门可能担心火往环保局身上烧，才把环保局拉到了原告队伍中来。”曾祥斌表示。实际上，将曲靖市环保局列为原告之一，正是曲靖市中级法院协调的结果。曾祥斌认为，这一安排，最后造成了“环保局身处原告阵营，却替被告说话”的后果。他的依据是，当案件仍在进行中，2012年7月6日，云南省环保厅发出复函，同意被告企业云南省陆良化工实业有限公司恢复铬盐生产。

中国政法大学副教授杜闻认为，当行政管理机关的管理对象发生环境侵权事件时，该机关应履行行政职责，对侵害人进行处理和处罚。如未履行职责，应追究其行政不作为，或者至少是行政作为不充分的法律责任，如反而授权其提起环境侵权公益诉讼，则有放纵行政机关放弃自身法定职责的嫌疑。

除环保部门不作为，难以取证是自然之友遇到的另一大障碍。“企业会尽量隐瞒污染环境的事实，藏匿甚至销毁污染证据。而民间组织没有太多的手段来寻找那些证据。”自然之友总干事李波表示，地方环保局受到当地政府和地方保护主义的种种牵制，或考虑到企业给地方带来的税收、就业等好处，难以给民间组织提供充分、有效的污染证据。

虽然立案至今已近两年，但是曲靖铬渣污染公益诉讼案仍未开庭审理。“法院现在以没有污染鉴定为由拖延开庭。”曾祥斌说。

2012年底，诉讼双方在法院的主持下，商定调解协议，约定由被告承担铬渣污染场地的环境修复责任，原告定期举行联席会议，通过公众参与监督和跟进被告环境修复的进度，同时建立共管账户作为环境修复的资金保证等内容。但在今年4月，因被告拒绝到庭签署调解书，此案调解破裂。

“对生态环境污染的损害评估也是一难点，国内有评估资质的机构都挂靠在体制内，评估机构不配合也是我们实践遇到的问题。”曾祥斌称。

2012年底，人民法院报刊登了署名为“高民智”（最高法院民事审判庭的集体笔名）的文章，对包括公益诉讼条款在内的民诉法新增条款进行解释。文章称，有原告主体资格的“组织”须满足具有10人以上专业技术人员和法律工作人员等四个条件。

虽然这篇文章并非有效的司法解释，但仍令不少民间环保组织担心，未来公益诉讼可能面临更多屏障。

曾参与环保法修订研讨会的人民大学法学院教授周珂表示：“中国环境保护历来都是行政主导的模式，公众对环保参与的程度、能力总体上参差不齐。”他认为：“随着环境诉讼的扩大、发展及公民个人对于环保公益诉讼的参与能力提高，主体不会停留在当前限定的范围。”

北京理工大学法学院教授徐昕则对限制诉讼主体公开表示反对：“限制诉权，即鼓励侵权。我呼吁合法登记的环保组织，以及与环保相关的公益组织，均有权提起环保公益诉讼。”

（摘自《财经》）