平潭综合实验区两岸共建组织机构设计构想

罗海成

（福建行政学院 经济管理科学研究所，福建 福州350001）

一、引 言

《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）的签订标志着两岸的经济、文化交流合作迈向制度性合作阶段。在两岸关系不断改善的背景下，社会、行政、法制等领域制度性合作理应成为后ECFA 时代两岸深度合作的重要方向和内容。由于两岸关系的特殊性，尤其是社会、政治等领域的差异性和复杂性，这些领域的制度性合作需要在局部区域开展先行实验，在取得经验基础上再逐渐推广，进而推进两岸经济社会的全面融合。《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（2009）、《平潭综合实验区总体发展规划》（2011）相继出台，地处福建省距离台湾最近的平潭岛被确立为两岸同胞共同家园建设的综合实验区，通过建设两岸交流合作先行区、体制机制改革创新示范区、两岸同胞共同生活宜居区、海峡西岸科学发展先导区，承担起两岸合作先行先试的特殊使命。从本质上说，平潭综合实验区就是要建设成为两岸同胞的共同家园示范区，两岸同胞需要在平潭综合实验区创造性地探索合作建设的路径和探索性地开展共建管理实践。

平潭综合实验区如何构建两岸经济、社会、政治等领域的合作建设和共同管理模式，对于两岸关系工作具有重要的示范意义，将为两岸全面合作交流的先行先试提供可行的示范方案，有助于探索两岸民众共同接受的和平发展的可行途径，或将成为两岸关系发展的一大步。然而，当前两岸合作建设和共同管理主体之间的特殊关系是前所未有的，这也是当前平潭综合实验区两岸共建管理需要直面和应对的重要问题。

二、相关文献回顾

（一）两岸融合相关研究

已有两岸融合文献主要从两岸融合发展的意义、路径及相关领域进行探讨。王茹认为，在两岸相关领域交流合作不断扩大的基础上，要进一步通过两岸民众的交往沟通，建构两岸公共生活，打造两岸命运共同体。［1］倪永杰指出，在两岸和平稳定发展的新背景下，要通过培植两岸共同利益，建设两岸共同体，进而实现两岸统合。［2］李鹏指出，两岸关系实质上是从命运共同体到生活共同体、到制度化共同体、再到制度性共同体的演进过程。［3］如何突破两岸深度交融的困境，促进两岸融合，刘国深提出“共同治理”建议，指出两岸搁置争议的部分应该严格限制在高阶政治议题方面，低阶的行政层面的问题可以逐步展开交流合作，可以逐步地走向共同治理。［4］张亚中提出“一中三宪”构想，认为要在“一中”前提下，建立一个超越两岸宪法的法律架构的“第三宪”与两岸现行宪法并存，使其成为能够明确与清晰地规范两岸互动原则的协议或宪法层次。［5］另一些学者则从具体的领域如何开展两岸融合进行了探讨，如彭付芝从两岸社会融合的角度对两岸文化交流的途径进行了研究。［6］而平潭综合实验区正是开展两岸融合的先行先试区域。［7］上述两岸相关研究是对在平潭构建两岸关系发展先行先试区意义的有力印证，而且也指出了两岸共同管理的发展方向，但如何在平潭综合实验区这一特定区域开展共建管理实验仍须作深入研究。

（二）港澳大陆合作相关研究

港澳回归及与大陆合作的相关研究对平潭综合实验区两岸共建管理具有深远意义。粤澳的横琴新区在共建领域取得尝试性突破，并涉及到社会治理等领域。国家发改委把横琴定位为“连通港澳、区域共建”的、“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区；中央党校课题组提出“横琴新区社会管理层—街道社会服务和管理层-市民社区”的管理层级设计思路；［8］相关研究指出应将“改革实验权”的重点放在政治体制改革领域。［9］但是，由于平潭综合实验区合作共建的大陆与台湾两个行政主体之间的关系与横琴新区合作共建的大陆与澳门两个行政主体之间的关系差异极大，两个合作开发区的共建目标与领域也相距甚远，平潭综合实验区两岸共建管理的政治体系改革和两岸政治合作交流的背景更富有挑战性，两岸问题的特殊性要求对平潭综合实验区两岸共建管理开展针对性的专题研究。

（三）平潭两岸共建管理相关研究

平潭综合实验区共建管理需突出“五个共同”模式，即通过探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作模式，逐步把平潭综合实验区建设成为“两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”。罗海成和王秉安指出，“共建特区”模式是指在福建省平潭县的海坛岛，采用两岸“共创、共建、共管”模式，创立封关管理、双向开放的特殊安排区域，作为两岸共建特区，加快两岸合作交流，推进两岸关系和平发展，实现和平统一；［10-11］李鸿阶和单玉丽指出“融合”模式要通过探索两种体制、两种制度融合发展模式，推进两岸“共同家园”建设；［12］张亚中指出，两岸共同体实验特区模式包括两岸共同治理平潭顾问委员会、两岸共同治理平潭委员会、共同治理部门、行政共治、立法共治、司法共治。［13］目前平潭综合实验区两岸共建管理尚处于实践的初期探索阶段，如何基于共同管理角度对其组织框架进行设计，构建操作性的合作共建管理模式仍需深入开展研究。

三、平潭两岸共建管理的实践困境

（一）台湾参与主体缺位

平潭作为两岸同胞合作共建的共同家园示范区，必须由两岸同胞及其代表机构共同担任两岸共建管理主体。但大陆和台湾目前尚未纳入“一国两制”框架之内，这使得平潭综合实验区两岸共建管理模式参与主体极富特殊性。当前平潭综合实验区两岸共建管理实践推进过程的困境之一就是台湾方面在平潭综合实验区两岸共建管理实践中的主体缺位。由于台湾政治生态的特殊性和复杂性，以及担心被“攻击”、“矮化”的顾虑，台湾行政当局不会轻易以官方身份来参与平潭综合实验区合作共建。而民间性参与也因之滋生了诸多顾虑，这已成为当前影响平潭综合实验区两岸共建管理实践的最大瓶颈。

（二）制度设计的交融性

平潭作为综合实验区，需要开展体制机制改革创新，需要通过特殊的制度创新探索，成为大陆与台湾两方的经济、社会有效衔接、转换、融合的“接口”。平潭综合实验区有关制度安排将既不同于大陆现有制度，也不同于台湾现有制度，但同时又需要有与大陆、台湾制度衔接的层面。平潭综合实验区这一模式作为大陆制度和台湾制度的交叉与融合的特殊过渡区，是一种探索性的趋向两岸融合发展的过渡性制度安排。平潭作为两岸合作的一个综合实验区，如何排除和超越两种制度的差异，更好地衔接互补，是推进平潭综合实验区两岸共同管理实践的关键。

（三）模式探索的渐进性

由于当前两岸的特殊关系，以及相关方面的制约，平潭综合实验区两岸共建管理模式存在着从初级到高级的发展阶段。为此，平潭综合实验区两岸共建管理模式需要根据不同阶段的内外部环境，制定与之相适应的阶段性实施方案。随着各方面的制约因素不断缓解和克服，平潭综合实验区两岸共建管理模式将走上一个渐进式的发展进程。因此，需要解放思想，改变思维定势，根据两岸关系以及平潭综合实验区开放开发的不同发展阶段，提出相应的两岸共同管理模式。

四、平潭两岸合作共建的定位及组织框架设计原则

（一）平潭综合实验区两岸合作共建定位

第一，全过程合作共建。从时间维度看，平潭综合实验区两岸合作共建的一大特征就是两岸同胞的全过程合作共建。从平潭综合实验区的定位与规划，到平潭综合实验区具体领域的建设和开发、具体项目的经营与管理，再到合作建设的利益共享，它充分体现了两岸同胞在平潭综合实验区合作共建中的主人翁地位，充分发挥了两岸同胞在平潭综合实验区合作共建中全过程的参与性。

第二，全方位合作共建。从空间维度来看，平潭综合实验区两岸合作共建的另一大特征就是两岸同胞的全方位合作共建。平潭综合实验区不仅要建设两岸经济合作交流实验区，更要发展成为两岸社会与政治合作交流实验区，推进两岸同胞的深度交流，探索两岸融合途径。平潭综合实验区两岸合作共建倡导两岸同胞不仅仅停留在经济层面上，更应该在社会和政治层面开展合作共建，共同在平潭开展社会、政治层面的规划与设计，开展共同管理与治理，“五个共同”充分体现了两岸同胞在平潭综合实验区合作共建过程中全方位的参与性。

第三，创新性合作共建。平潭综合实验区作为开展两岸同胞合作共建，探索两岸和平发展的特殊载体，推进两岸在经济、社会、政治等领域的全面合作交流，尤其是两岸之间在社会、政治领域中的合作交流更要比经济领域中的合作交流复杂得多，需要集聚两岸同胞的创新智慧，通过“摸石头过河”的方式开展先行先试，创新探索出适合两岸全面合作交流，为两岸大多数民众所能共同接受的可行模式。

（二）平潭两岸合作共建组织框架设计原则

第一，台湾参与原则。如果台湾同胞没有实质性的参与，那么平潭综合实验区合作建设将失去其存在的意义，平潭综合实验区将沦为普通的经济开发区，其作为两岸先行先试特区的核心价值将不复存在。为此，必须为台湾同胞参与创造最佳条件，要充分考虑台湾政治生态、社会生态、文化生态，要设身处地理解他们所想、所说、所做、所需，最大程度地吸纳台湾同胞的意见与建议，要通过管理创新、体制设计和充分沟通，将妨碍他们参与平潭综合实验区合作建设的阻力降到最低程度。

第二，可行启动原则。两岸虽然五缘相连，但半个多世纪的隔离和两岸不同的政治体制，极大地增加了两岸联手共同建设平潭综合实验区的难度。此外，两岸合作建设平潭综合实验区对大陆同样是一个全新事物，同样有一个认知调整的过程和体制适应的过程。因此，平潭综合实验区两岸共建模式必须是可行的，其初级形式对大陆和台湾双方都应是可以赋予实施的，要充分考虑其操作性，并努力使其阻力最低，震荡最小。

第三，动态发展原则。平潭综合实验区两岸共建模式是在平潭现有公共管理体系基础上构建的，新模式应是现模式的创新、再造。在平潭综合实验区两岸合作建设模式的探索构建过程中，其初级形式不仅必须可行，而且必须富有弹性，要具有自我调整、自我完善、自我提升的机制，要预设进一步发展的空间，明确进一步提升的方向，一旦成熟就能进一步向更高层次发展，并且要发展成为一个持续的动态过程。

第四，待遇平等原则。在平潭综合实验区内，两岸民众要实现完全平等，享受一样的居民待遇，同样拥有主人翁地位，杜绝产生可能对任何一方歧视的做法。在平潭综合实验区两岸合作建设模式中，要明确规定和充分保证参与平潭综合实验区合作建设的两岸人员、组织和机构享受完全一样的待遇，服从一样的责权利安排。

五、平潭两岸共建管理机构设置构想

当前平潭综合实验区两岸合作共建管理实践的最大困境就是台湾参与主体的缺位或不对称。平潭综合实验区合作共建主体问题的理顺和解决或还需要一段较长时间。因此，平潭综合实验区两岸共建管理模式框架设计当务之急就是根据两岸客观情势，在特定阶段选择特定的合作共建主体，并据此设计相应的合作共建实施组织机构。

（一）台湾参与主体选择思路

1.台湾参与主体的可选择类别。台湾作为平潭综合实验区两岸共建管理的主体可有如下几种方案可供选择：一是台湾行政当局。由于台湾的特殊政治生态，近期内这种选择几乎是不可能的。二是台湾行政当局的“白手套”——海峡交流基金会（以下简称海基会）。该方案存在一定可能性，但必须在两岸都将平潭综合实验区两岸共建管理视为全局性的重大且紧迫议题时才可能使之变为现实。三是台湾地方政府或其“白手套”。与台湾行政当局及其“白手套”相比，台湾地方政府拥有相对较大的自主权，其参与性更为现实，这也是目前平潭综合实验区两岸共建管理主体选择比较合适的突破口。四是在台湾有广泛代表性的民间机构或组织。当前台湾社会中几乎找不到这样的机构与组织。五是台湾社会有影响力的个人。这种个体选择主动权在于大陆，但与其他选项相比，这一主体的代表性相差甚远。以上五类主体可以视为平潭综合实验区两岸共建管理主体的选择图谱，由下而上，共建管理效果越凸显，但实施难度也越大。

2.台湾参与主体的当前选择。选择台湾地方政府作为当前平潭综合实验区两岸共建管理的台湾方面主体是一个可行的、有价值的突破口。一是台湾地方政府有参与积极性，台湾地方政府的首长通过选举产生，其主要行政目标是让选民满意，平潭综合实验区开放开发对于其所在区域蕴含的商机和利益，可能给选民创造的价值将成为其赢取下一轮选举的重要砝码；二是台湾地方政府有较大自主权，通过多次磨合找出平潭综合实验区与台湾地方政府双方共赢的利益对接点，相对容易付诸实施；三是台湾地方政府之间存在竞争关系，如果充分发挥平潭综合实验区的特殊优势，将有可能造成多个台湾地方政府竞相与平潭综合实验区开展交流合作的局面；四是有助于回避台湾“被矮化”的困惑，平潭综合实验区直接与台湾各地方开展合作交流，有利于摆脱台湾行政当局“被矮化”困惑与约束，可有效减少交流的阻力；五是通过与地方政府有效对接，透过台湾“自下而上”的政治生态体系，将有利于通过地方政府对台湾当局产生积极影响，进而推动两岸合作交流。

（二）两岸共建管理机构设计

两岸共建管理机构框架设计的总体思路是注入台湾元素实施“多元交融”。具体来说，一方面，在上层、高层、中层和基层等不同层次上，增设新的两岸合作共建机构，这种新的机构可以是全新的机构，也可以是在现有机构基础上作相应的调整，进而从机构设置上注入台湾元素，或称机构掺沙子；另一方面，在现有机构中吸引台胞参与管理，这种台胞参与可以是专职的，也可以是兼职的，通过多渠道、多领域的台胞参与，进而在人员配置上注入台湾元素，或称人员掺沙子。以下主要从平潭综合实验区管委会及更高层级来讨论两岸共建管理机构的设置构想。

从两岸关系角度来看，平潭综合实验区两岸共建管理可划分为近期民间合作、中期地方政府合作和远期高层政府合作三个阶段来进行设置。以下主要围绕各阶段如何体现两岸合作共建这一核心，对平潭综合实验区组织机构的高阶层面机构提出设置建议。

1.近期机构框架设计构想。近期机构设计思路主要是在平潭综合实验区管委会同级层面，设立平潭综合实验区咨政会共同管理机构。

（1）设置理由。在平潭综合实验区两岸合作共建过程中难免出现一些问题和冲突，这就需要有一个能代表两岸利益的管理机构来进行协调和处理。在以“民间合作”为主的近期阶段，设立平潭综合实验区咨政会，作为一个民间性质的机构来行使相应的职能，这样既有利于规避两岸双方互不承认的僵局，又可以为台湾民间个人与组织参与平潭开放开发创造条件。

（2）功能定位。平潭综合实验区咨政会的主要功能是协调解决平潭综合实验区在两岸合作共建过程因两岸不同经济、法律等制度差异而出现的问题和冲突，为两岸合作共建主体提供利益诉求的管道，同时把两岸经济界、产业界、文化界等各方面的精英集中起来，对平潭两岸合作共建具体实践过程中的具体事务发挥参政议政作用。

（3）设置办法。平潭综合实验区咨政会可在现有“促进平潭开放开发顾问团”基础上设立，建议由两岸关心平潭综合实验区合作共建的政界、学界、实业界等人士组成。大陆成员可参照目前大陆政协委员产生的办法产生；台胞成员则可由台湾机构推荐合适人选，或者在平潭工作、生活，关心和愿意参政议政的两岸同胞组成。成员可分为专职和兼职两大类别。平潭综合实验区咨政会成员，大陆和台湾各占50%。设立一位主席和若干位副主席，由委员们投票产生，享受同级别人大和政协对应职位的部分权利、责任与待遇。其中，咨政会主席可由台湾方面人士担任，第一副主席由大陆方面人士担任。首届咨政会委员人数可定为30～50人，任期暂定为两年。

不过，平潭综合实验区咨政会在两岸合作共建主体方面的代表性仍有限，在参与平潭综合实验区合作共建过程中也无法代表台湾不同层级政府。

2.中期机构框架设计构想。中期机构设计思路主要是在平潭综合实验区管委会同级层面，设立平潭两岸地方政府联合开发委员会共同管理机构。

（1）设置理由。随着两岸同胞在平潭综合实验区开放开发过程中参与度的不断提高，平潭综合实验区与台湾地方政府之间的合作也将日益深化，平潭综合实验区合作共建的台湾主体将从民间走向“民间—地方政府”并重的局面，并将形成平潭综合实验区与台湾多个地方政府“一点对多点”的合作格局。此时，设立平潭两岸地方政府联合开发委员会，可以作为台湾地方政府利益的代表机构来进行协调。

（2）功能定位。平潭两岸地方政府联合开发委员会的主要功能是突出台湾和平潭两方主体利益的代表，它既可以代表地方政府行为，也可代表地方民间团体和人士进行利益诉求，负责对平潭综合实验区两岸合作共建过程中的重大事务进行协调和商处。

（3）设置办法。平潭两岸地方政府联合开发委员会由平潭综合实验区和相应的台湾地方政府相关人士联合组建，它是一个动态性的机构，其成员随着与平潭综合实验区建立稳定合作共建关系的台湾地方政府数量的增加作相应的动态性调整。在具体设计中，可以作以下三方面的弹性考虑：一是对于不便于直接以政府身份参与的台湾地方政府，可考虑以相应的地方政府代表性机构（地方政府“白手套”）参与；二是以台湾地区有关机构或同业公会作为台湾地方政府代表，与平潭综合实验区实现相互协作的共同治理；三是设立若干个平潭综合实验区与台湾地方政府联合开发协调小组，如“平潭—新竹联合开发协调小组”负责平潭综合实验区与台湾对应地方政府之间的合作共建事务的协调与推进。在地方政府联合开发工作推进过程中，可划定若干区域，在平潭综合实验区与台湾特定地方市县之间实现对接建设，如“小新竹区”、“小高雄区”等，实行隔离式开发与管理。平潭两岸地方政府联合开发委员会较前一阶段的平潭综合实验区咨政会代表性更高，但在两岸层面的代表性方面仍显不足。

3.远期机构框架设计构想。远期机构设计思路主要是在平潭综合实验区管委会更高层面，设立平潭两岸合作委员会共同管理机构。

（1）设置理由。随着平潭综合实验区在两岸关系格局中战略地位的确认，以及两岸行政当局对平潭综合实验区两岸合作共建认可度和参与度的大幅提高，平潭综合实验区将提升到两岸当局合作的层面上来。为此，设立平潭两岸合作委员会共同管理机构，将成为一个在两岸具有普遍代表性的机构来对平潭综合实验区的两岸合作共建重大事项进行协调和商议。

（2）功能定位。平潭两岸合作委员会的主要功能是代表两岸广泛民意，对平潭综合实验区“五个共同”实践过程的重大问题和事宜进行磋商，是平潭综合实验区两岸合作共建的最高议事机构。它既可以突出平潭综合实验区建设的两岸代表性，又可以充分体现两岸在平潭综合实验区合作共建过程中的对等性，避免台湾所谓被“矮化”之虞。

（3）设置办法。平潭两岸合作委员会由大陆的海峡两岸关系协会和台湾的海峡交流基金会共同指派人员组成工作委员会，该机构是海协会和海基会共同组建的派出机构。平潭两岸合作委员会成员，大陆和台湾各占50%。平潭两岸合作委员会可设立两岸双主任，分别由海协会和海基会指定相应人选担任。

设立平潭两岸合作委员会须在两岸高层之间达成共识方可能成为现实，这需要在远期两岸关系演变过程中择机实施和渐进发展。

六、结 语

平潭综合实验区两岸共建管理模式的构建是一项无前例可借鉴的事业，必须先行先试。本文提出的平潭综合实验区共建组织框架设计是一个近期、中期和远期相结合的持续动态过程构想。在平潭综合实验区两岸共建的探索过程中，一方面，要鼓励解放思想，改变思维定势，要容忍探索过程中可能出现的偏差与错误；另一方面，要及时总结经验与教训，坚持持续修正与优化，减少探索的社会成本，包括走弯路产生的成本和好点子被抹杀的成本。

［1］王茹.两岸命运共同体与两岸公共生活的建构——以两岸民众的沟通为中心［J］.台湾研究集刊，2006（3）：3-4.

［2］倪永杰.两岸关系新境界与两岸共同体建设刍议［J］.北京联合大学学报，2009（2）：114.

［3］李鹏.学者论两岸从“命运共同体”到“生活共同体”［EB/OL］.（2010-06-02）.http://www.china.com.cn/news/tw/2010 06/02/content＿20165996.htm.

［4］刘国深.试论和平发展背景下的两岸共同治理［J］.台湾研究集刊，2010（4）：4.

［5］张亚中.一中三宪：重读邓小平的“和平统一、一国两制”［EB/OL］.（2009-08-09）.http://www.chinareviewnews.com/doc/1010/3/6/6/101036681.html？coluid＝7＆kindid＝0＆docid＝101036681.

［6］彭付芝.基于两岸社会融合的两岸文化交流研究［J］.现代台湾研究，2012（4）：22-25.

［7］严志兰.平潭先行先试为两岸社会融合搭建平台［EB/OL］.（2011 07 15）.http://www.people.com.cn/h/2011/0715/c25408 1 1495738912.html.

［8］赵杰.“横琴新区社会管理体制改革先行先试研究”课题评审会在京召开［J］.理论视野，2010（2）：61.

［9］李英.横琴岛：“一国两制”背景下区域经济合作制度创新的试验场［J］.中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2006（2）：43 44.

［10］罗海成，王秉安.关于设立平潭两岸共建特区的构想［J］.理论参考，2009（7）：44 45.

［11］宋焱，王秉安，罗海成.平潭综合实验区两岸合作共建模式研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：23-25.

［12］李鸿阶，单玉丽.关于加快推进平潭综合实验区建设的若干建议［J］.亚太经济，2010（3）：146.

［13］张亚中.平潭的未来定位：“两岸共同体实验特区”［EB/OL］.（2010-12-19）.http://www.chinareviewnews.com/doc/1015/3/1/2/101531270.html？coluid＝33＆kindid＝4372＆docid＝101531270，2010-12-19.