“云计算”时态下社会管理创新研究——基于社会管理技术创新视角

商英伟

(北京师范大学政府管理学院，北京100875)

一、引言

我国正处在转变经济发展方式和构建和谐社会的关键时期，在新型城镇化的背景下，政府在各领域都需要通过改革释放红利，这对政府的社会管理提出了更高要求。缓解因公众需求膨胀而渠道闭塞所产生的管理压力，是现今社会管理创新的重中之重。因此，如何利用信息技术的发展提升我国社会管理水平，就成为社会管理创新不容回避的问题。

随着信息化的发展，继个人计算机、互联网变革之后，“云计算”作为第三次IT浪潮的代表正向我们走来，它将带来人类生活、生产方式的根本性改变，尤其是为我们社会管理技术创新带来机遇和挑战。与此同时，学术界对“云计算”模型构建与应用、成本控制、性能优化等诸多问题的深入研究，极大地推动了“云计算”继续向前发展，也为“云计算”参与社会管理创新，尤其是社会管理技术创新提供了一种可能。

正如马克思所说，生产力决定生产关系，生产关系决定上层建筑。技术变革必然带来上层建筑的变革。“云计算”作为一种领先的信息技术，对社会管理技术带来一定影响已成不争事实，而社会管理技术的变革对社会管理创新的影响也会逐步凸显。那么，“云计算”与社会管理创新的关系是什么?“云计算”为社会管理技术创新提供了哪些机遇?这些机遇对社会管理创新的影响又是什么?如何充分利用“云计算”的优势，抓住第三次IT浪潮的趋势顺势而为，探索一种新形式的社会管理创新?本文的研究旨在回答这些问题。

二、“云计算”时态与社会管理创新的关系

“云计算”的思想最早可以追溯到1961年图灵奖得主John Mc－Carthy提出计算能力将作为一种像水、电一样的公用事业提供给用户。然而到目前为止“云计算”仍没有普遍一致的定义。从一般应用的观点来看，“云计算”是以虚拟化技术为基础，以网络为载体提供基础架构、平台、软件等服务，整合大规模可扩展的计算、存储、数据、应用等分布式计算资源进行协同工作的超级计算模式。Markus Klems将“云计算”称为一个囊括开发、负载平衡、商业模式以及架构的时髦词，是以Internet为中心的软件。Reuven Cohen认为“云计算”是一种基于Web的服务。而较为共识的“云计算”定义为:“云计算”是分布式处理、并行处理和网格计算的发展，是这些计算机科学概念的商业实现，是虚拟化、效用计算、IaaS(基础设施即服务)、PaaS(平台即服务)、SaaS(软件即服务)等概念混合演进并跃升的结果［1］［2］。从上述定义中不难抽象出来“云计算”的两层含义:一方面描述了基础设施，用来构造应用程序，其地位相当于PC机上的操作系统;另一方面描述了建立在这种基础设施之上的“云计算”应用。

社会管理创新的概念根源于社会管理。社会管理是指通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。社会管理创新则是一种社会管理的创新活动，是在一定的原则下，对社会管理的理念、技术、方法、制度和机制等方面的创新，旨在实现社会管理的高效性。作为社会管理创新一个方面的技术创新，必然会在“云计算”时代结合新的技术趋势成为一种主流，因为它将在一定程度上直接影响其它要素创新的质量和效果。本文提出的社会管理创新正是基于这种视角，强调在“云计算”的时态下，运用现有的基础网络平台，整合政府服务的不同业务以及府际间的信息，通过“政府云”的基础架构来整合社会管理服务，旨在实现社会管理创新的高效性和整合性。

本文认为网络技术的发展，是社会管理创新的重要契机。在现有的中国国情中，尽管随着政府行政观念的转变，社会组织有了一定的发展，但政府对社会的管理仍居主导地位，因此从根本上说，社会管理创新就是政府对社会管理技术与方法的转型与创新。在这一过程中，信息化的建设，“云计算”的发展必然为政府创新社会管理提供强大的动力和技术支持。

三、“云计算”时态下社会管理创新的机理分析

“云计算”引起社会管理技术变革的逻辑过程主要体现在三个层面。一是互联网为社会管理技术创新搭建了“云计算”基础平台，使得“云计算”时态下社会管理技术创新成为了一种可能;二是“云计算”平台奠定了社会管理技术创新的技术基础，使得“云计算”时态下社会管理技术创新具有较强可行性;三是“云计算”时态下社会管理技术创新能促成社会管理创新能力和质量的提升。

(一)互联网为社会管理技术创新搭建了“云计算”基础平台

基于互联网的“云计算”平台支持社会管理全天候运行的技术创新，运用信息安全技术，对云中心存储、网络、计算、数据、平台、应用资源实行分层、分区、分级、动态管理，保证云数据中心资源安全的创新，从而为“云计算”时态下社会管理技术创新工作的有效开展提供了数字化基础平台。

(二)“云计算”平台奠定了社会管理技术创新的技术基础

“云计算”技术“整合资源、集中共享”的思想可以帮助政府摆脱技术束缚，将更多的精力放在服务管理和服务质量的提升上。在基础数据平台基础上，移动智能终端的应用，结合移动互联网技术，可以实现各类数据的实时采集和基础数据的动态更新。针对重点重大事件，利用信息技术，实行闭环办理，综合协调多个部门，做到社会事件早发现、早处置、早化解，以实现“云计算”同政府社会管理服务的有效衔接，促进社会管理能力的提升。

(三)“云计算”下社会管理技术创新提升了社会管理创新的能力和质量

1、构建更大的社会管理生态系统，创新社会管理手段

在“云计算”中，用户只需要接入互联网，就可以通过个人电脑、个人数字助理(PDA)、3G手机等终端设备，方便快捷地获取来自互联网的服务。政府可以把各种社会管理服务(交通服务、社区服务、人口管理服务、医疗卫生服务、就业服务等)移至云端，增强服务的整合性，形成较大规模的社会管理生态系统。在这种交流方式下，在“云计算”的驱动下，新的社会管理模式将层出不穷，各种融合式创新将不断涌现，从而推动中国社会管理技术手段的大幅提升。

2、提升社会管理创新能力，提高社会管理的动态性和敏捷性

区内岩浆活动强烈，围岩蚀变主要有片岩化、千枚岩化、绿泥石化和硅化。矿区内铌钽矿矿化与钠长石化、白云母化呈正相关关系，钠长石化、白云母化强烈的中粗粒花岗伟晶岩一般铌钽矿矿化较好，伟晶岩脉矿体一般都具有钠长化，片状白云母一般含铷量高。岩体内普遍有白云母、微斜长石化，局部地段发育钠长石化和云英岩化。

与其他技术不同的是，“云计算”是基于服务器向用户提供服务，支持多种终端设备，这种“整合资源、集中共享”的核心思想有望助力政府摆脱硬件升级和软件更新的压力，给予社会管理人员更多的服务支持，使其将精力放在服务管理上而非技术操作上。“云计算”通过提供海量数据存储和强大的数据处理能力，能够为社会管理创新提供坚实基础，提高科技创新能力，并缩短社会管理服务周期。同时，“云计算”强大的管理系统可以实现社会管理业务的快速部署，并实现“云计算”平台与其他业务已有的数据库和能力组件的快速调用的整合，在具体的社会管理操作中，当社会出现突发事件或矛盾纠纷时，可以解决社会传统的“属地管理”原则与虚拟社会“异地围观”的矛盾，从而增强社会管理的动态性和敏捷性［4］。

3、降低社会管理成本，助力社会管理创新

当“云计算”取代网络计算成为一种基础设施，其成本经济是不言而喻的。“云计算”可以提高现有设备的运行效率，并减少初期投资和运营成本(管理、更新成本)，降低用户整体拥有成本。同时，云基础设施可以位于任何地方，尤其是那些房地产和电力成本更低的地区，除此之外，政府部门也不用担心“云计算”的高峰负荷能力，云总能提供更多的处理能力，而省去增加额外设备的费用［5］。“云计算”对信息资源的集中和整合使用可以减少社会规模、关闭空闲资源、有效降低能源消耗、提高资源利用率、实现绿色互联网服务，推动政府社会管理具体操作流程的落地。

当然，这个逻辑过程的实现，不能自发完成，还需要依赖以下两个条件:数据安全和数据主权，以及数据跨部门交互操作。在“云计算”时态下，“云”所搭载的整个系统中包括数据存储、传输安全、数据隐私、数据主权、身份认证等问题仍然是政府用户最终关心的问题，由于云存储是将数据存储在云端，当数据在“云计算”中并处于用户直接控制之外，对于安全的顾虑是很自然的，这也是当前阻碍“云计算”服务平台进入政府社会管理领域的关键性障碍。从技术角度讲，虚拟化技术使“云计算”的资源和应用的管理透明于用户，这将大大增强用户界面的友好性，但是这同样会带来一定的问题:(1)多个客户可能在没有意识到的情况下共享一个物理资源，在“云计算”安全性技术不成熟的情况，这可能会带来一定的安全隐患。(2)“云计算”的分布式存储策略可能会突破本地政府监管范围，一些敏感数据的遗失或者外泄可能会成为经济、政治、技术等多个层面的安全隐患。特别政府在跨部门协作时，为了数据安全而采取数据加密的措施，那样同时会牺牲掉数据在云端不能进行处理、索引或者分类。

四、“云计算”时态下社会管理创新的现实路径

中国互联网络信息中心(CNNIC)《第22次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月底，我国网民规模进一步达到了4.85亿。麦肯锡公司在一份报告中指出，到2015年中国网民数量将达到7.5亿，占世界网民的一半。按照梅特卡夫定律“网络价值等于上网人数的平方”，日渐庞大且不断增长的网民人数昭示了我国不可逆转的网络社会的到来，随着网络社会在我国的高速发展，各行各业都卷入到了其中，深受其影响，政府作为社会管理服务的主要提供者，面对网络技术的迅速发展，理应积极探索能够提高社会管理绩效的新路径。

(一)构建“政府云”平台，实现各部门信息资源安全共享和业务协同［6］

据统计，在我国80%的社会信息是由政府部门掌控的，政府是最重要的信息生产者、使用者和发布者。可以说，我国政府信息长期以来一直处于封闭、半封闭状态，社会公众的知情权难以实现。并且由于传统的政府部门之间相互依赖性不强，服务供给手段相对单一、服务供给形式也较为被动，社会公众要想获取需要的服务就必须自己主动寻找相应的政府部门。信息技术的发展使得电子政府成为可能，电子政府可以推动政府服务供给形式和手段的创新与再造，使原本相互独立的部门经过重组形成了信息互动网络。这样，政府部门的服务供给方式得到了整合，服务供给手段也得到了优化。网络在政府与公众之间架起了沟通的桥梁，使得二者之间的信息不对称问题得到解决，社会公众对政府的回应度、信用度得到提升，“服务质量缺口”得以弥补［7］。与此同时，随着“云计算”服务的迅猛发展，在看到发展的同时更应看到机遇。云时代已然不同于简单的网络时代，云时代要求有更新的社会管理理念，“政府云”平台的构建不仅可以实现政府与民众的双向互动，更可以成为政府提升管理绩效的重要技术手段，尤其是在调动整体资源实现多部门协同反映、提高社情预警功能等方面。具体简化的“政府云”系统如图1所示。

图1 政府“云计算”综合系统建设内容框架

社会管理技术创新是社会管理创新的重点。网络时代社会管理的内容源起于对网下社会风险和危机的认识，依赖网络技术的跟踪和筛选功能，同时搭载的“云计算”强大的计算功能，汇总社会管理工作的重点，形成社情常规化报告制度，最终回到现实社会中完善社会管理。可以这样说，信息技术的发展是寻找社会管理工作的路标，而“云计算”是解决社会管理问题的现实路径。“政府云”平台这种新型政府工作模式将为社会管理服务注入新的动力，社会管理服务跨入云地带将是一个必然的趋势。

(二)依托基础数据平台，实现政府信息流、业务流、管理流的整合

由于传统行政体制的制约，社会管理各部门工作条块分割、各自为政等问题仍然比较突出，这既影响了信息快速共享和社会问题的及时调处，又容易造成重复建设。而“云计算”综合系统通过三大基础数据信息平台(见图1)，将行政主体的管理与服务工作按照三条管理主线、三大管理模块和三大应用系统集中在两大展示模块上，建成覆盖上级机关、区领导、职能部门、镇(街道)、村(社区)的就业服务、交通服务、医疗服务、社区服务、人口信息、社会治安综合治理、计划生育管理、城建城管、社会劳动保障、绿色环保等重点工作管理应用平台，具有集综合受理、层级化的分类管理、自动化分类统计和多元异构数据共享与集成功能，第一可以实现信息流——从信息采集、数据录入、统计上报到汇总、分析、排查、办理、查询、归档，“由下而上”实时提供全面、全过程的数据信息的整合;第二可以实现业务流——从“事件”的发生、登记、自办(上报)、受理、研判、审批、评估到处置、联办、反馈等全过程业务协同管理信息的整合;第三实现管理流——从领导的签批、交办、提醒、督办到汇报、检查、监察、考评等“由上向下”全过程的动态监督管理信息的整合，从而真正实现社会管理数字化、信息化、层级化。

(三)着力试点示范，由点到面推进“云计算”网络集群

“试点城市先行，由点到面在全国推广”，应当是中国在“云计算”时态下社会管理技术创新较为适合的思想和步骤。目前，北京、上海、深圳、杭州、无锡五个城市在信息产业方面都有良好的基础和布局。未来在总结试点城市成功经验的基础上，政府应当扩大“云计算”试点在社会管理领域的范围，逐步将成功经验在全国复制，也就是实现从地区政府“自治云”到中央政府“公用云”的转型。

从技术角度讲，云的技术架构有可能发展成为超级云，即拥有“自治云”的政府机构成为超级云的云节点，也就是中央政府“公用云”的云节点，以便于政府各部门共享数据、共享应用程序、共享IT公共资源。在这一过程中，“云计算”通过减少政府数据中心的应用数量来加以整合。那些继续由地区政府机构直接拥有和管理的数据中心(如通过部署IaaS私有云)，由于简化了IT环境的复杂性和多样性，整合与集成成本将进一步降低，IT环境也将更加有利于交互和便捷使用。

从实用的角度讲，“云计算”的广泛运用，能够有效整合资源，使政府各部门共享各种IT公用基础设施和相关服务资源，减少IT管理与运行成本，协助各部门快速地部署各种应用。并且，利用“云计算”，政府机构可以集中共享IT基础设施，通过将相关负载和应用转移到由第三方建设管理的IT基础设施上，实现数据中心的合并。这样一来，服务器性能就可以满足一组应用需求的峰值，而不是只满足单个应用需求的峰值。当应用需求积累起来并加以妥善管理，就可以削峰填谷，从而使应用需求彼此衔接而便于管理。在此过程中，既实现了府际信息的共享，又提高了“公用云”的使用效率。

与此同时，各级政府的综合决策部门应借助各专业部门的数据库应用系统，建立一种协调各专业部门数据库的机制，将结构化和非结构化综合起来，把非结构部分通过数据建模尽可能地结构化。通过建立综合决策需要的解释性模型，并应用到预测、模拟、事后评价的全过程中，从而提高社会管理政策制定的有效性、科学性。

(四)围绕政府职责与任务，形成与企业、公众良好的互动，促进数据开放和应用共享

“云计算”将促使政府的公共服务发生重要转变。例如:通过实时监测家庭用电量，居民可以做出智慧的消费选择;便捷访问个人的电子健康档案，并将健康信息与相关医生(私人医生)及时共享，可以改善居民的卫生保健状况;便捷评估政府IT项目绩效，公众通过绩效考核仪表盘的得分情况，能够更为直观地了解各部门的公共服务提供情况。

所以，为满足服务型政府需求，“政府云”平台建设要突出公共服务职能。可借鉴美国、英国、加拿大等发达国家的政府信息化经验，引入面向服务架构(SOA)等先进理念，利用互联网、移动互联网、智能终端等新技术，实现经济社会的精细化管理，为公众、企业提供便捷高效的信息化服务。

在美国，政府与企业各司其职，在数据开放与应用共享方面形成了良好的政企合作模式。政府围绕自身职责与任务，采集、公开与共享数据，重在公共服务平台搭建和规则的制定。简言之，就是做政府该做的事，不与民争利，在公开信息的同时，强调数据再利用，提高数据检索能力。一方面，建立公开数据集的目录;另一方面，无偿公开原始数据，鼓励企业和公民充分利用政府信息，开发出各种各样的信息服务、科学研究以及方便生活的信息应用系统。通过透明、协作和互动的一站式数据下载和一站式云服务平台，共享基础设施与应用程序，减少低水平重复，增加复用性，切实提高政府投资效益。美国政府在信息化建设过程中，注重提供关键机制保证公众的参与、直接反馈、评论和建议。与之相得益彰的是，公众的参与也极大地促进了政府信息化的发展。

可以说，“云计算”、“虚拟化”等新兴技术，助力政府信息化从条块分割走向协同、合作，从封闭迈向开放，即通过构建整体、开放的平台，与公众进行直接的互动和沟通，从而推动我国政府社会管理发生根本性变革。

(五)建立安全可靠的“云计算”法律框架和安全标准

随着大数据时代的到来，“云计算”技术的应用使人们对大量互联网及其他各类数据的收集与分析能力越来越强，人们的行为由此变得可以预测，这是机遇，但对于人们的隐私安全亦是挑战。因此，如何在受益于“云计算”的同时维护公民的隐私及国家的信息安全成为绕不开的问题，而掌握其平衡并非易事。技术的发展与进步总伴随着法律的规范与限制，平衡权利义务关系，为新技术新业务的发展营造有利的法律和监管环境，同时又要尽可能保护相关角色的利益。解决这一问题需要信息安全技术的发展、相关法律的完善以及政府与相关产业界的合作，构建一个维护安全的制度环境是重中之重。

对此，可能的做法是，一方面，政府需要将原有法律规则进行适用性的修补，使之尽可能适用于“云计算”;另一方面，也需要着眼于“云计算”的发展需求，探讨构建新的法律制度，营造有利于“云计算”发展的法律与政策环境。对此，可以参考的是美国的《联邦信息安全管理法案》、《爱国者法案》等。在美国，联邦政府还通过引进第三方机构开展专业认证，以保证政府采购“云计算”服务的安全性。

综上所述，构建网络世界的服务型政府的综合治理绝对不是单纯的政府自身治理问题，政府能否真正借助网络的发展实现社会管理创新，还与网络世界政府网络服务理念的树立、政府网络服务职能的转变、合格网络世界公务人员的培养和网络社会社区居民积极有效的志愿参与等问题有着直接而深刻的关系，它是一项长期而复杂的系统工程。

五、结语

社会管理是个“技术活”，在相当长的一段时间里，政府采用行政手段解决各类问题，是中国社会管理的重要特点。现在提出社会管理创新，在某种程度上，也是因为社会管理处理若干具体问题上遇到了方法难题。“工欲善其事，必先利其器”，无论行政管理还是社会管理，没有利器，或者器具不合用，都很难起到作用、收到效果。

正当此时，信息技术的产生和发展为政府的社会管理翻开了崭新的一页，同时也唤醒了社会公众的进步意识。社会管理创新，这个关系到社会公众最根本利益的话题，会一直被人们讨论下去。但是从世界各国政府世纪交替时开始的改革来看，我们不难发现，各国政府顺应信息技术对行政组织结构的冲击，已经迈出了“再造政府”的关键一步，政府服务意识也愈来愈深入人心。随着信息技术的普遍应用，政府服务能力的不断增强，服务质量缺口的逐渐填补，社会管理创新意识的不断增强，我们有理由期待政府在新的机遇下，创新会更具活力和实效。

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