领导干部选拔机制的流程优化——来自体育锦标赛的启示

王 哲

(北京大学政府管理学院，北京100871)

一、引论

中国经济高速发展的三十年引发了社会科学界大量的研究。关于中国经济增长之谜的解释有很多，诸如“发展型国家”理论，“中国特色的财政联邦主义”理论，“请回市场”理论，“行政吸纳政治”理论等等。这些理论都强调市场的作用，认为市场经济给中国带来了快速的经济增长。然而，生活在其中的每一个中国人都不难发现，在中国的经济生活中，政府才是起作用的关键，即使市场经济本身也是政府选择的结果。市场纵然有万般本事，离开了配套的行政体制，也很难单独发挥作用。大量的实证研究表明，当代中国行政体制最明显的特征是领导干部晋升竞争和属地化行政发包，即领导干部晋升锦标赛模式。这种模式强调在上级严把人事任命权和举荐权的情况下，通过设立类似的、可比较的、量化的行政目标，继而对不同官员进行相对绩效考核，在此基础上，奖优惩劣。晋升作为官场中的主要激励，被认为是能起到最大激励效果的激励方式。这种体制下，领导干部具有巨大的激励去按照上级满意的标准开展工作。在强调“以经济发展为中心”的今天，也就不难解释中国各地快速的、甚至近乎疯狂的经济增长。

领导干部晋升锦标赛模式在促进各地快速经济增长的同时，也引致了一系列的问题。诸如大拆大建、环境污染、政绩工程、GDP崇拜、重复建设、地方保护主义等等。基于此，有必要对晋升锦标赛模式进行改革和完善。但是否如部分学者的观点，应该对这一体制进行全面改革?笔者认为未必。正如哈耶克所言:“过去曾使这一进展成为可能的那些原则，现在则被视为阻止更快进展的障碍，迫切需要消除掉，而不把它视为保持和发展已经取得成就的条件了。”［1］为了解决晋升锦标赛模式产生的特定问题而对该体制全面动刀可能得不偿失。将这一已经被证明是非常有效的体制彻底摒弃，反而可能造成“公共行政黑洞”甚至“行政衰朽”［2］。因此，在现有领导干部选拔机制内进行适度改革是一条现实之路，这既有利于继续发挥锦标赛模式的优势，又可能逐步克服其不足。

该模式类似于体育锦标赛。从竞赛流程角度来说，两者均包含从报名阶段经比赛阶段最后至赛后阶段的一系列过程。体育世界中的锦标赛制度和规则为领导干部选拔机制提供了借鉴。围绕争夺头名所展开的竞赛无论在体育界还是在政治体制中理应存在相通之处，一场运转良好的体育锦标赛所内涵的要素和程序也应被领导干部选拔机制所吸收、把握。本文旨在做此尝试。

二、相关研究综述

“锦标赛”模型最初由美国学者Lazear和Rosen［3］提出。他们以企业为研究对象，发现对于两个风险中立的代理人来说，锦标赛体制和计件制下的激励水平可以达到相同的诱导效果，代理人的产出由其努力水平和随机变量所影响，随机变量越大，员工的努力水平越低;而不同级别奖金之间的差额决定了锦标赛体制激励的大小。判断代理人之间的相对绩效比判定绝对绩效要容易，因此锦标赛体制可以节约监督成本，并有助于持续激励代理人努力工作。Clark和Riis［4］以及 Moldovanu 和 Sela［5］也认为，当绝对绩效难以被第三方判断时，锦标赛体制的优势就进一步体现。随着Lazear和Rosen的研究出现，锦标赛体制逐渐被更多学者所关注，并产生了主要的两个研究主题:赛事规模和奖金结构对于代理人的激励。前者是指，当获胜比例不变时，参赛人数增加或减少对于参赛主体的平均激励有无影响。后者指，获胜比例的变化对于参赛主体的平均激励有无影响。多数学者的研究表明，当获胜比例不变时，参赛人数变化的影响不大，但需要考虑规模变动所导致的竞赛成本变化［6］［7］。但在第二个主题上，学者们的观点相差较大。Orrison认为，代理人的平均努力水平随着获胜比例的提高而下降［8］。曾馨逸和闫威通过实验的方法得出结论，被试的努力水平随获胜比例的提高而上升。她们认为可以用弗洛姆的期望理论对这个问题进行解释:员工受到的激励取决于员工对自己获胜概率、获胜后所得高回报以及回报满意度的认知［7］。也有学者在研究研发竞赛时发现，当获胜名额有限时，参赛人数的增加对平均产出有负作用［9］［10］。

诸多学者采用晋升锦标赛模式来解释中国的经济增长。Hongbin Li、周黎安、Jing Wu等通过对GDP增长率与官员晋升档案等数据的分析，发现中国地方官员的相对行政绩效(主要是经济增长)与官员晋升之间存在显著正相关，从而证明了相对绩效评估在地方官员晋升锦标赛中的实际运用［11］［12］［13］［14］，周黎安进而系统描述了中国地方官员晋升锦标赛模式［15］。针对周黎安等对于经济增长绩效与官员晋升间关系的强调，不少学者予以了质疑［16］:Guo搜集了中国县长和县委书记的数据进行的研究表明，财政收入增长对于晋升的影响远大于经济增长。Bo从中国省级干部的资料研究中发现，税收上缴比经济增长对官员晋升的贡献更大。Landry也强调经济绩效对晋升的影响不大。还有不少学者强调关系、人脉等因素在官员晋升中的作用，并且认为越到下层这些因素越是重要，如 Opper和 Brehm，冯军旗［17］等。

如果说，政府过程是一个黑箱的话，那么领导干部选拔则是黑箱中的黑箱，影响最终晋升决策的因素众多，最终形成一种中央与地方、地方上下级之间的政治互惠过程［18］。但是，这并不意味着领导干部晋升锦标赛不存在。大量的研究仍旧表明，改革开放后三十年中国经济的快速增长与强调“发展是硬道理”条件下开展的政治晋升锦标赛是相关的［15］［12］［19］［20］。笔者无意纠结于经济增长与晋升之间严谨的相关性探讨，只是指出以经济增长为基础的领导干部选拔机制是理解中国地方官员激励的一个良好的视角。在这种激励机制下，中国过去三十年取得了巨大的进步。考虑到制度的粘性和非可逆性，短期内又不可能建立起更为有效的替代机制，因此，问题的关键就成为了如何进一步完善这一体制，使之更好地发挥作用，促进官员晋升中合理－合法的竞争。而组织完备的体育锦标赛中的一些要素可以为我们提供一些启示。

三、完备体育锦标赛的流程与要素

图一:体育锦标赛程序与要素

不同于晋升锦标赛，体育世界中的锦标赛因其组织完备，赛制设计科学合理，通常能够达到“三赢”的效果——运动员满意、赞助商满意、观众满意。那么，一项完备的体育锦标赛究竟离不开哪些要素呢?

(一)适宜的规则和公正的裁判

每项体育比赛都有特定的规则，一项体育锦标赛的存在本身就是规则的产物。随着时间的演进，有些项目的规则在不断变化，目的各不相同。有些改变旨在提高比赛竞争的激烈程度和观赏性，例如篮球比赛扩大三秒区的范围;有些改变旨在使比赛变得更为公平合理，例如中泰拳王争霸赛中对于计分点的调整。既然有规则就需要有规则的监督者和执行者，且监督者不能是运动员，因而公正的裁判是必须的。黑哨、假哨现象会严重破坏参赛运动员的积极性，进而影响比赛的公正进行。

(二)适当的参赛人数

体育锦标赛一般会设置最高参赛人数，其目的是最大限度的保证高水平运动员的体力和精力，防止比赛轮数过多对高水平选手特别是年龄较大的高水平选手的不利影响。主要有两种方法来限制比赛人数:第一种是设定最低参赛标准，这一标准可以是世界排名，可以是历史最好成绩，也可以是年度积分等等，只有达到赛事组委会要求的最低标准者才能参赛;第二，设立预选赛或资格赛，在预选赛中将那些达不到参赛标准且实力不济的运动员淘汰。

(三)无差别的参赛资格限制

一项体育锦标赛的水平高低，很大程度上是由参赛运动员的水平决定的。假如存在除成绩要求外的参赛资格限制，则参赛运动员的覆盖面会受到很大影响，赛事水平也会大大降低。当然，有些情况下设置特殊参赛资格限制是有其原因的，例如，全国运动会是不允许外国运动员参加的，青年运动会和大学生运动会选手都有年龄限制，旨在从特定群体内选拔出优秀的参赛者。但是，公认的水平最高、影响力最大的赛事诸如奥运会、世锦赛、世界杯等比赛是没有其它参赛资格限制的，达到成绩标准者均可报名参赛。

(四)对禁药的严厉打击

兴奋剂被称为“体育之癌”。体育锦标赛必须对服用兴奋剂的选手进行严惩，以维护比赛的公平。历史上不乏有因服用兴奋剂而夺取冠军的例子，给体育比赛的公信力造成了巨大损害，破坏了比赛秩序。因此，目前各个锦标赛组委会都会投巨资引进最新监测技术和设备，力争将兴奋剂排除在比赛之外，以防止“劣币驱逐良币”。

可以说，高水平的、公平的体育锦标赛离不开上述四个因素，它们共同构成了完备锦标赛的必要条件。

四、优化领导干部选拔流程的四个要点

如前所述，完备体育锦标赛的要素和流程对于优化领导干部选拔流程具有相当的启示作用。具体如下:

(一)报名阶段——减少参赛资格限制、解决“虚参赛”问题

体育锦标赛的第一道程序就是运动员报名，为了吸引运动员的广泛参与，全组别竞赛的组委会一般不规定特殊参赛资格条件，如年龄、地域等，青年运动会和国别运动会除外。如果能够吸引到全部高水平运动员参赛，体育锦标赛的竞争将更为激烈，水平更高，更为精彩，受关注度也更高。有时竞赛组委会为了吸引更多强手参赛，甚至不惜重金邀请。可以说，只有参赛阵容强大且完整，锦标赛才能赛出水平，赛出成绩，从而真正展示出运动员的全部实力。一骑绝尘、独孤求败的比赛精彩程度会大打折扣，顶尖运动员往往也会保存实力。

领导干部选拔虽与体育锦标赛有很大不同，然而为了充分发挥“运动员”的潜力，也应尽量使全部可参赛群体能够真正参加比赛。然而，在一定程度上，目前的一些政策损害了选拔对象的全面性原则，影响了对于领导干部的激励。例如，自上世纪80年代开始广泛推行的干部年轻化政策，三十年来取得了巨大的成效，解决了当时广泛存在的领导干部任职终身制和年龄老化问题，促进了干部队伍的新陈代谢。然而，当前诸多地方政府却过度强调干部年轻化，出现了所谓的“年龄一刀切”。比如某些地方政府强制规定的“三十五岁以上不提入科级班子，四十岁以上不提入处级班子，四十五岁以上不进厅级班子”，造成许多干部年纪轻轻就丧失了继续参加晋升选拔的机会。在这种情况下，大器晚成者不被鼓励，年轻有为才是王道;后来者没有机会居上，早出成绩才是目标。考虑官员的激励结构，当纵向晋升激励消失时，官员的坐享其成和闲暇激励相对增强，净晋升激励变为负值，官员失去动力、追求闲暇，空耗时光，贪污腐败乃至被特殊利益集团“俘获”。这种过度的“年龄一刀切”政策实际上减少了选拔对象，弱化了竞争，导致了选拔对象和非选拔对象的双重弱激励。在这种情况下，部分官员看似参赛实则未参赛。既然“虚参赛”的运动员成绩不计入名次，那他也就没有激励努力工作，创造绩效了。

笔者认为，要解决“虚参赛”问题，需要全面评估当前相关政策的实际作用。例如“干部年龄一刀切”政策，不妨适当降低一刀切的年龄门槛，既避免官员年纪轻轻便仕途到头，失去动力，空耗时光，又重塑了政绩激励的本位。

(二)筛选阶段——确定适当的参赛人数，选定合理的竞赛组

运动员报名结束后，组委会根据已报名人数来确定最终参赛人员名单，并根据实际的赛制确定竞赛组。运动员首先在各小组内竞争，优胜者冲出小组进而与其他小组的优胜者争夺头名。可以说，由于时间、精力、状态起伏等因素的影响，比赛强度不宜太大，比赛天数不宜过长，否则不利于运动员充分发挥水平。因此，锦标赛组委会往往会对已报名运动员进行筛选，确立合适的参赛人数和竞赛组。

由于我国地区差异巨大，在实际的干部选拔中，不同地区往往有不同的选拔人数。那么，究竟多少人竞争才是一场锦标赛的合理容量?是不是像田径、游泳比赛中，决赛人数被限定在一个较低的数量，以最大限度地促进运动员发挥?根据委托－代理理论的观点，中央政府和地方官员实际成为了一种委托－代理关系。假设委托人的收益水平由各代理人的人均产出所决定，则正如美国经济学家泰勒所证明的:“随着参赛人数的增加，参赛主体的平均投入会下降”［9］。官员绩效由其努力程度与随机因素构成，主要由努力程度决定，当努力程度下降时，官员的行政绩效也会下降。既然如此，是不是参赛人数越少越好呢?笔者认为未必。参赛人数过少，也会导致官员努力程度不够，采用相对绩效考核方式的领导干部选拔机制中，领导干部只要在成绩上超过对手就能获胜，而不论其整体成绩如何。在这种情况下，参赛人数少就意味着强大的竞争对手少，因而选拔对象也不会达到最优努力水平。

一个突出例子是H省的B市，该市共有3区、4市、18个县，在如此多的处级干部中，能晋升上去的难度是很大的。正如一位干部所言:“大部分都在轮岗，直到到年龄退二线”(1)。相反，同样位于H省的Q市却只有3区、4县，反差明显。这种差别的存在既不公平也不利于官员的激励，改进的方案就是合理划分竞赛组，按类似的数量将全部官员划分为不同的竞赛组，划分的依据可以是现存的行政区划，也可以打破行政区划。极端情况下，例如H省B市，则必须打破现行行政区划。值得一提的是，近年来广泛开展的“省直管县”改革将有利于改善这种状况，促进干部在更大范围内合理、公平地竞争。

(三)比赛阶段——订立合适的规则，确保考评的公正

体育比赛离不开完备的规则和公平的裁判，领导干部选拔机制也是如此。然而官员晋升锦标赛不同于体育比赛的关键一点是，最初的体育比赛中不存在规则“好不好”的问题，任何规则下诞生的优胜者都是合理的。只是随着时间的演进，人们关于特定项体育项目的规则逐渐达成了共识。领导干部选拔机制则存在规则“好不好”的问题，即价值判断问题，且这种规则的外部性极大。从政治哲学角度来说，领导干部选拔规则应该将社会福利与官员激励和晋升相统一，力争使得提供最大社会福利的官员在选拔中获胜。

社会福利是一种结果意义上的概念，强调社会福利即强调结果导向的考评，考评的是结果而不是过程和投入。社会福利的构成指标复杂，主要有GDP、财政收入和支出、环境状况、治安状况、社会公平等等。由于部分指标难以量化且考评复杂，且在特定时期GDP的极端重要性，我国官员考评体系中出现了偏好替代和激励扭曲的问题［11］［21］，GDP崇拜大行其道。近年来，特别是随着“科学发展观”的提出，各地通过引进先进的考评体系完善、丰富了考评内容，新加入了包括环境、治安乃至居民幸福指数等变量，使考评内容更为全面、科学、合理。

考评内容解决后，最为关键的问题就是考评的方法和考评的主体。主要有绝对绩效考核和相对绩效考核两种考评方法:前者偏重于地区绝对经济实力，后者更注重官员任期内绩效的变化状况。在铁打的营盘流水的官的情况下，比较来说，后者更易考出特定任期内官员的真实政绩，在实际的领导干部政绩考评中权重更大(2)。然而，之所以相对绩效考核与官员晋升间关系的研究争议很大，就在于相对绩效考核并不能解释实际中干部晋升的全部，将相对绩效考核和绝对绩效考核相结合更能解释现实中干部的晋升［17］。

体育比赛中，许多项目规则的改变甚至项目本身的存废都取决于观众，甚至有些比赛的胜负方由观众投票决定，这一点的引入旨在最大化观众的收益。而领导干部选拔的考评主体只有上级政府，这造成了官员唯上不唯下、政绩工程、买官卖官等不良现象。因此，应在今后的官员考评中尝试引入民意机制。考评不仅仅只是上级政府说了算，更关键的是作为直接受众的民众说了算。当然，这是“一个涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程”［22］，因而难度颇大。

体育锦标赛中的裁判员并不只服务于特定的某一项比赛，而是作为具有超然性和专业性群体的一员，受聘参加体育比赛的裁判工作。这种超然性提升了判罚的公信力，专业性则直接提升了判决的公正性和科学性。这一点同样值得政府部门借鉴。上级政府虽然在官员考评中发挥着重要作用，然而其考评的绩效一直以来难以让人满意。由于权力距离和信息不对称等因素的影响，上级考评必然伴随着高成本，而其考评结果却很不精确。在干部考评服务中，上级政府既是安排者，又是提供者。从效率最大化的角度讲，这一安排不仅不利于考核成本的降低，也不利于结果的公正。因此，可以考虑培育专门的组织从事地方官员技术性政绩的考核工作，政府购买服务，力争取得专业化和中立化的优势。当然，考虑到政府内部事务的复杂性和外部组织的价值观和信息盲点，外部组织的考评结果不可能全面代替组织内自我考评，考评结果最终的解释权仍然应该主要从属于上级政府。

(四)赛后——治理假成绩、复核与奖优

比赛结束之后，赛事组委会一般会安排运动员进行药检。部分成绩较好、取得名次的运动员必须参加药检。之所以将药检安排在赛后而不是赛前来进行，旨在防止运动员在上场前偷食禁药，从而提高比赛成绩。这样得来的成绩被认为是假成绩，一旦被查处，运动员将面临被取消成绩、禁赛甚至终身禁赛等多种处罚。这种强惩罚机制犹如悬在运动员头顶上的达摩克利斯之剑，较有效地保证了比赛的纯洁性。

另外，如果运动员不满裁判判罚，可在赛后向竞赛组委会甚至项目联合会提出申诉，对成绩进行复核。在某些裁判主导因素较大的项目中，如跳水、体操，这种情况经常发生。经查如果裁判确实存在失误，成绩将被修改，名次因此也可能发生变化。可以说，以上两种机制的存在，将最大限度地减少竞赛不公平因素，还原比赛真实性，促进运动员的合理竞争。在比赛结果最终基本确认无误时，赛事组委会将举行颁奖仪式，对取得优秀成绩的运动员进行奖励。

领导干扰选拔的基础是政绩考核，政绩的真实性对于选拔的效果极其关键。然而现实官场中，政绩造假现象屡禁不止，这其中当然有地方官员自身的主观原因，然而更为重要的是客观制度方面的不足，给官员政绩造假以空间和可乘之机。那么，如何完善制度以减少“假政绩”?借鉴体育锦标赛的经验，笔者认为，可尝试引入“反禁药”和“申诉程序”。

领导干部选拔中的“反禁药”指的是在一个政绩考核年度结束后对官员的行政绩效进行实地考察和再确认，从而不被官员申报的政绩“遮望眼”。如前所述，考虑到成本和公正性因素，部分技术性的检查不必由上级政府亲自来做，由政府购买社会组织的服务即可。这其中，社会组织的规模和公正性至关重要，可以有效防止他们与地方政府合谋。经查，如果官员确实存在政绩造假等问题，也应借鉴体育世界中的反禁药惩罚措施，对违规官员进行严厉惩罚。

相对于领导干部选拔，体育比赛结果给人的感觉更加公平，其原因在于:第一，存在庞大数量的观众作为第二裁判员;第二，存在事后申诉机制。这两点的存在可以最大化减少裁判的非公正因素。然而，这两点在干部选拔中都不存在，也很难做到。特别是第一点，靠普通民众是难以评判干部晋升这个“黑箱中的黑箱”的。然而第二点，即建立有限的申诉机制是可以尝试的。目前部分地区存在的伪造政绩、贿赂上级甚至买官卖官的现象，有时单靠旁观者和上级部门的大公无私是很难查处的。此时，这些官员的直接竞争对手——同级官员的信息优势就能体现。当然，晋升申诉的受案范围必须严格限定在一定范围内，即只有对存在严重违法违纪现象或者政绩造假问题的晋升事例可以受理和调查，以防止可能出现的恶意告状泛化现象。考虑到国家公务员制度中已经引入了公务人员年度考核结果的申诉制度，不妨将晋升申诉制度也建立起来，以促进官员更为合理、公平地竞争。

五、结语

在当前中国，地方官员的激励问题是正确处理中央－地方关系、上下级关系，进而实现经济稳定快速发展的核心。正如诸多学者的研究，领导干部选拔机制在一定程度上解决了地方官员的激励问题，因而部分解释了中国快速的经济增长。但是，领导干部选拔机制还很不完善，并造成了一系列的问题。在不进行全面、系统的政治体制改革或者改革成本过高的情况下，进一步完善晋升锦标赛体制是一条现实出路。

体育锦标赛因其科学、合理的赛制规则和流程，自产生以来一直具有良好的公信力。人们普遍认为，体育锦标赛的结果是能够奖励最优秀运动员的。然而，在实际运行中与体育锦标赛有诸多相似之处的领导干部选拔机制却问题重重，亟待改革。虽然领导干部选拔机制与体育锦标赛两者之间的差异很大，有些甚至是根本性的，但这并不妨碍两者在某些问题上存在相通之处，特别是在竞赛流程方面，运转良好的体育锦标赛的相关要素和机制值得领导干部选拔机制借鉴、引进。基于此，本文在考察了良好的体育锦标赛所具有的特征和程序后，提出了进一步优化领导干部选拔机制流程的四个要点，包括报名阶段，重塑政绩激励本位，解决“虚参赛”问题;筛选阶段，确定适当的竞赛人数和参赛组;比赛阶段，订立与现实需要相协调的导向性规则，并予以优化执行;赛后，建立健全晋升督查和申诉机制，治理晋升中的黑幕等等。

注释:

(1)来自笔者的访谈。

(2)这一点得到了实证数据的验证，参见Hongbin，Li and Li－An，Zhou(2005)、周黎安等(2005)和 Jing Wu(2013)等。

［1］哈耶克.通往奴役之路［M］.北京:中国社会科学出版社，1997:24.

［2］弗朗西斯·福山.国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序［M］.北京:中国社会科学出版社，2007:44－87.

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