包容性的地方法治一体建设

袁达松

习近平总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时提出，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这是党和国家对社会主义法治国家建设更加明确的要求，进一步明确了全面推进依法治国的具体路径。

地方法治的一体建设命题

法治国家、法治政府、法治社会一体建设，即用良善的法律管理国家，使得国家生活呈现出稳定良好的法治秩序；用严肃的法律约束政府，防止行政权力的滥用和失当，确保政府服务公平、行为廉洁；用符合民心民意的法律调控社会，积极引导社会和人民群众的法治正能量，提高社会成员的法律素养，让整个社会生活包容有序。

地方法治建设在1991年“二五”普法时期展开。自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》后，地方法治建设全面推进。多年来，各地法治建设实践取得了不少成效，地方法治建设水平也在不断提高。但是，可以看到各地法治建设有着共同的特点，即地方法治建设多由各地党政机关推动，内容主要集中在约束公权力、政府依法行政等方面。虽然取得了相应的成效，然而，这些地方法治建设的实践普遍没有系统全面地铺开到法治的各个方面，离法治一体建设尚有相当的距离。由此，法治一体建设应该成为地方法治建设的新方向。

地方法治一体建设讲求的是将“法治地方”、“法治政府”、“法治社会”视为统一体，三者协调推进、共同发展。法治地方要求法治建设涵盖地方立法、执法、司法、守法等各方面以及理念、制度、文化等各层次；法治政府要求地方政府更为积极地运用法治思维依法执政，提高政府的执行力与公信力；法治社会则要求地方政府大力培育法治风尚，更为深入开展普法教育，进行法治宣传，树立和塑造法律权威与法律信仰。所以，地方法治建设应该统筹协调各方面的法治化进程，响应和贯彻中央提出的法治一体建设，推动在地方形成法治建设的应有高度和共识，由中央到地方形成整体共同推进全国法治建设的新局面。

地方法治一体建设具有全局性、包容性，强调的是地方、政府、社会三个维度的协调发展、共同推进，是涵盖和包容三者的良性法治；地方法治一体建设具有的法治理念，应强调一体推进三方面的法治化进程，能最大限度地调动整个地方的创造力与能动性。在全局性方面，地方法治建设过程是众多系統相互衔接、共同运行的过程，要想确保法治运行的系统性与协调性就必须要保证各系统、各层面之间的合理衔接并且相互包容。在包容性方面，许多领域现行的地方性法规一定程度上仍然存在着部门行政管理色彩浓重、权责界限不清等问题，立法、执法、司法、守法各项环节时有脱节等现象，使法律实施效果大打折扣，影响到地方法治建设的整体有效性以及总体水平。因此，就需要对法治一体建设进行包容性推进，使各系统相互支撑、相互促进，协同推动地方法治建设进程。

并且，地方法治一体建设的包容性意味着法治建设过程中既须以包容性为导向，也必然在结果上呈现出包容性。无论是中央抑或地方，法治一体建设必然是包容性的良法之治，或者说是包容性的法治。包容性法治意味着包容性和法治的有机融合，是指法治建设协调与高效的目标和状态。就地方法治建设而言，一方面注重地方经济、政治、文化、社会、生态的协调、可持续发展；另一方面强调地方治理的规范化、制度化、高效化。提倡包容性法治的意义在于实现各领域均衡、统一地发展，并在发展过程保持公平与效率的内在一致，保证地方不同主体发展权利的同质均衡性。推进包容性法治，才能建设包容性的经济和政治制度，才能达至“包容性发展”——即社会和经济的协调发展、可持续发展，从而应对当下所面临的诸多问题与挑战：如收入分配不均、贫富差距过大、人口资源环境压力日益突出、社会矛盾不断、经济和政治体制改革发展不够协调等。法治一体建设的过程也是以包容性法治为导向的发展过程，两者高度契合并且相互支持补充。

可见，地方法治建设应将包容性法治定为战略目标，并通过地方法治一体建设予以落实。强调法治建设，因为只有在地方层面也提倡法治精神，完善国家和地方法律体系，才能增强法治规范在全社会的适应性，使法治规范能够更好地为民众认可与接受，为包容性法治奠定坚实基础；强调包容性，一体建设就是要求统筹地方、政府、社会三者的法治化进程，协调推进不同维度的三者，兼顾各领域的发展，做到全方位的和谐、有序、稳定。以法治一体建设推动地方包容性发展，实现经济社会协调、可持续发展的地方法治。

地方包容性法治一体建设的具体进路

地方推进包容性法治建设需要加强顶层设计、设定地方法治一体建设的全面布局及统筹安排地方法治一体建设的主要方面。

地方法治建设的“顶层设计”，是指从最高层次对地方法治建设整体结构的全面布局与总体安排。确立地方法治建设的顶层设计，能够确定地方法治建设的总体方向和行动指南；能够对法治建设进程中涉及的关键性问题进行顶层判断（最高层次的决断），提出符合总体布局的解决之道，并依此作为当中主要方面统筹安排的出发点。因此，地方法治建设的首要任务是，基于各地自身的区域发展定位、特点以及法治建设进程，从最高层次确立其法治建设的顶层设计。结合前文所述，笔者认为，地方法治建设的顶层设计实即：从法治的最高层次确定建设包容性地方法治建设的战略目标，通过法治一体建设进行全面布局，进而从总体上统筹安排、协调推进地方法治建设的主要方面。

地方法治建设的顶层设计作为地方法治建设的总体方向和行动指南，要求地方法治一体建设要具备全局性和包容性。因此，需要对地方法治一体建设进行全面布局，以适应顶层设计的要求。

设定地方法治一体建设的全面布局，可以弥补以往地方法治建设的系统性不足。近些年各地陆续开展的地方法治建设，难免其一时的政策效应局限。为了让法治建设得到持续长足发展，发挥法治对地方能起到的深远长效作用，需要进行全方位的地方法治建设。而“法治地方、法治政府、法治社会一体建设”体现的就是具有全局观念的包容性法治，设定地方法治一体建设的全面布局是确保实现包容性法治的正确、有效路径。设定地方法治一体建设的全面布局，能够确保地方法治建设的科学性和合理性。

地方法治一体建设的设定，亦即各地进行“法治地方、法治政府、法治社会一体建设”，是积极响应习近平总书记提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新要求，为发挥法治在地方治理和社会管理中的重要作用而进行的新的探索和实践。设定地方法治一体建设的全面布局，能确保法治建设的科学性和合理性，以保证地方法治建设的各个方面兼容并包、贯彻落实。

地方法治一体建设涉及方方面面，需要对其主要方面进行统筹安排，以配合顶层设计的要求以及全面布局的统筹。一方面，应注重处理好与本地经济建设、文化建设、党政建设等各方面的关系。李克强总理主持召开区域发展与改革座谈会时强调要建设法治化的市场经济。地方法治一体建设过程也必须重视推进经济法治建设，依法维护和规范市场经济秩序，提升地方的核心竞争力。在文化建设方面，要注重将法治建设融入到文化建设当中，为各地实现文化体制改革和发展保驾护航，增强地方的软实力。在党政建设方面，地方法治建设的主要推进者就是各地党政机关，加强与党政建设相关的法治建设能够使其成为地方法治一体建设的首要推动力。另一方面，要协同推进地方立法、执法、司法、普法等全方位的工作。发挥立法在各项法治建设中的引领和基础作用，树立宪法和法律权威；强调司法公正的重要性，营造公正高效、权威公信的司法环境；在执法过程中贯彻落实依法执政理念，用法治规范、约束和用好公权力；积极提升普法的层次，提升社会成员的法律素养，在增强人民群众法律意识的基础上塑造全社会的法律信仰。以上各方面工作都需要在地方法治一体建设过程中确定协作机制框架，统筹安排、协调推进。

推动地方包容性法治机制建设的建议

首先，应该确定各地人民代表大会为地方法治建设顶层设计的最高层次。因为， 一方面，根据宪法，地方各级人民代表大会是地方的权力机关，是地方其他司法和行政机关权力的来源，对地方行政部门、司法部门起着监督作用；另一方面，地方人民代表大会作为立法机关，在法治建设中更具能动性，对司法、执法、普法等各方面都能起到主导、协调作用。因此，从权力来源和监督等体制而言，人民代表大会均应被确定为法治建设顶层设计的最高层次。而地方法治建设的顶层设计具体就可由相应的人大常委会牵头，并结合地方党政依法治国领导小组（或者办公室）的决策机制，以确保地方、政府、社会三个维度的法治建设能够统筹安排、协调推进。

其次，还要构建地方包容性法治机制的全面布局。地方包容性法治建设需要从法治地方、法治政府以及法治社会三个不同维度，全面布局、协调推进三者的一体建设。

法治地方建设，要注重法治建设的全局性、一体性。应该对本区域的法治建设进行总体把握、具体布置，时刻掌握法治建设的实际进展和存在问题；区域当中的各辖区之间可以就法治建设进展情况进行相关总结交流，相互沟通、协调建设中出现的问题与不足，总结和推广本辖区特色成功经验以便交流借鉴、听取建议等。地方法治政府建设，要坚持依法执政，规范行政权力运行，摆正私权和公权力的关系，让人们对政府能够有充分的信任，用法治思维进行社会管理，化解社会矛盾，构建和谐稳定的社会环境。可以在各级政府工作中，继续建设和完善领导干部学法用法的长效机制，加强公务员依法行政意识与能力培养，进一步健全行政决策制度和程序等。地方法治社会建设，一方面，可以围绕地方内各辖区尤其是基层的中心工作，深入开展“六五”普法，加强社会主义法治理念教育，重点加强与人民群众生产生活密切相关的法律、法规和规章的宣传教育；另一方面，则要加强人民调解组织建设，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基層组织开展人民调解工作。最后还应注重依法加强信访工作，规范信访秩序，引导群众合法有序表达利益诉求、解决利益矛盾，构建法治社会以便给地方法治建设营造稳定、和谐的支撑。另外，培育人民群众对相关工作的实质性参与十分重要。

要将以上三方面的法治建设视为一个有机整体，进行全面布局。其实，随着近年各地“依法治省”、“依法治市”的开展，从1986年“一五”普法到当下“六五”普法的进行，法院系统“诉调对接”、“能动司法”的提出和探索等，包括前述要继续加强、落实的各项法治工作，都彰显出各地为法治建设所做出的努力和成效。但是，推进包容性的地方法治一体建设，还需要的是对这些工作进行全面的布局，清楚认识法治地方、法治政府、法治社会之间的有机联系，从全局的高度与视角出发，构建地方包容性法治的机制，确保地方法治建设的合理性、科学性，以实现包容性之治。

最后，构建地方包容性法治机制，需要统筹安排诸多方面的法治运行机制，协调推进相关制度建设和实施。如各地在立法过程应进一步加强人民代表大会及其常务委员会的重要性和责任担当，确保地方性法规更具规范性和可操作性。政府部门在执法过程中，保证程序正当、合法合理的同时，应进一步将法治转化为日常公务的思维方式和行为模式，给人民群众提供更高水平的公共服务。最后，还要继续加大普法力度，将提升法律意识上升到塑造法律信仰的高度，只有当人民群众对法治的认识达到一定高度与深度，才能将法治发展为内心认同并自觉接受。为此，建议各地方可以统合出相对独立的法治建设领导和协调机构，在原有依法治国领导小组（或者办公室）的基础上，确定人大常委会的相应职能，具体负责组织协调各方面制度的统筹安排与相互配合，推进包容性的地方法治一体建设。

（作者：北京师范大学法学院副教授）

责任编辑：魏晔玲