基于土地征收补偿下的“三旧”改造研究进展评述

伍时力

摘 要：旧厂房改造作为政府盘活闲置土地的方式，逐渐受到专家学者关注。本文在介绍和分析国内外旧厂房改造发展的基础上，将旧厂房的研究从理论研究、发展历程、开发改造方式等方面进行了总结，并分析了在新政策不断出台，城市更新建设制度不断完善的前提下，旧厂房改造所遇到的问题，最后对旧厂房改造的发展趋势和研究点进行了展望。

关键词：城市更新，旧厂房改造，政府收益，发展趋势

基金项目：大学生创新创业训练项目（1184513205）与广东工业大学社科研究课题立项项目联合支持。

随着城市经济的快速发展，探索科学发展新模式的深入，2008年起广东省佛山市率先开展三旧改造工作，广东走出了探索土地节约集约高效利用的第一步。2009年广东颁布《关于推进“三旧”改造节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）》，要求根据实际改造区域采取不同的改造方式；并实行分类处置，完善用地的办理手续等措施；积极通过从城市内部挖掘土地资源，增加建设用地，优化城市用地结构，提升城市竞争力。

2012年6月，广州市人民政府在总结“三旧”改造实行3年来的工作并更深入分析了实际情况和新出现的问题，相继出台了“穗56号”、“穗20号”文件，继续深化“三旧”改造，并就土地资源储备、旧厂房改造中收益分配机制、“城中村”改造模式及主体、旧城改造中历史文化保护等问题进行了补充和完善。为下一步“三旧”改造的进行起重要的指导作用。

1 国内外旧厂房改造研究背景

1.1 國外旧厂房改造研究背景

自从“二战”后西方大多城市受到战争的破坏，亟需进行城市建造，各国纷纷开展对城市发展与问题的深入研究。学者Roberts提出的“城市更新”概念得到认可；他强调城市的整合性，认为城市更新改造应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区做出长远的、持续性的改善和提高。西方国家对城市更新再造的认识经过多年的发展已从简单的单维更新（惟物质环境改善为主）向更综合、更全面的多维更新转化。

1.2 国内旧厂房改造研究背景

我国城市快速发展起于80年代，随着市场经济体制的逐渐建立，城市化加速，为城市经济的增长提供了广阔的空间和机遇，同时对城市改造建设中的诸多利益关系者带来较大的影响，出现多种不同的城市改造模式。伴随而来的城市问题也日益突出，政府、学者开始探讨城市建设新方式；提出过“旧城改造”、“旧村庄改造”、“城中村改造”等一系列的城市更新理念。人们开始认为城市的更新应该包含更多的社会和人文内涵，简单的房地产开发并不是真正意义上的城市更新；无论是旧城更新、旧村庄改造或是城中村改造都应该是从表面物质空间向空间、经济、社会的综合实质转变。

2 旧厂房改造研究现状

2.1 国外旧城更新研究主要内容

国外有关旧厂房改造的研究大多包含在旧城市更新改造研究中，并已形成了较为完善的理论。西方学者对城市更新的分析，认为自“二战”后西方国家城市发生了四次较大的变动。

（1）城市重建阶段，经过战争的重创，西方国家首要任务是进行城市重建。 1954年英国颁布《格林伍法德法案》，允许私人开发商介入到城市建设中来；随之，1949年美国通过了住宅法案，明确城市建设的任务是要振兴旧城区。这一时期，政府部门占主导地位。

（2）邻里重建阶段，60年代的拆迁重建造成了很严重的社会问题，城市走向千篇一律的困境，许多学者批评城市的重建极大的损坏了原有的邻里关系，实际生活水平没有提高。并不有从根本上摆脱贫困。潜伏的问题被激发，人民要求软措施的实施，紧接着一系列综合措施被采纳，城市进入邻里关系修复期。

（3）城市经济制度修复阶段，由于70年代末经济危机的影响，城市发展走向衰落，国家实行了有针对性的城市更新方案，政府鼓励私人企业进入到城市建设中，同时越来越多的个人房地产开发商也意识到城市建设带来的高额回报；所以越来越多的私人把资金投入到城市更新与建设中，而政府也逐渐从城市建设的主导角色淡出，后来这样的趋势从英国发展到荷兰和德国等西方国家。

（4）多伙伴合作建设阶段，经过几十年的城市更新改造的实践证明，单靠市场的引导并不能解决旧城更新的所有问题。学者们认为，除鼓励私人参与开发投资，还可以加强公私合伙建设方式，旧城改造的内涵被重新认识，要求城市建设是经济、社会、环境等多目标多方合伙关系的综合更新，随着多维更新目标的提出，人们认为城市物质环境、社会环境、以至经济环境的改善，应当通过社会区的各个部门的其同参与来达到。从90年代至今，这种多伙伴关系的更新方式仍是西方国家进行城市更新改造的主导方法，社区众参与和社区能力的培养，成为很多西方国家城市更新政策的新方向。

2.2 国内旧厂房改造研究主要内容

过去国内学者更多地是进行“旧城改造”、 “城中村改造”等的研究。在旧城更新方面，如清华大学吴良镛教授从城市“有机更新”理论出发，提出按照城市的内在发展规律，顺应城市发展的自身机理，在可持续发展理论的基础上，探求城市更新与发展。张平宇（2004）则认为从城市化过程中城市问题不断出现的角度去研究城市再生的过程；还有提出了探求城市历史文化保护区的小规模改造和整治的思路（张杰，1996）。在城中村更新方面，石岩，李鹏（2006）提出的城中村是由于城市人口的膨胀和城市建设用地的扩张造成的。李俊夫（2004）认为城中村是指位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农用地的村落。而关于“旧厂房改造”的研究能收集的资料不多，但仍可把旧厂房改造的历程大致分为三个发展阶段。

萌芽阶段（80年代初到80年代末），这一时期国家对旧厂房改造和利用的意识较弱，对于废弃的旧厂房仍然是以拆后重建为主；而且随着城市规模的急剧扩大，改造更多的是针对原有厂区性质的改变，对旧厂房进行改造利用还没有进入人们的视野。