关于抽水蓄能项目经济评价机制的思考

陈同法，张 晖，赵桂元

（1.国网新源控股有限公司，北京 100761；2.国网新源国际投资有限公司，北京 100053）

1 问题的产生

从20世纪80年代我国水电建设项目经济评价工作逐步进入有章可循的阶段以来，历经发展，形成了当前以 《建设项目经济评价方法与参数》 （第三版）和 《抽水蓄能电站经济评价暂行办法》及其实施细则为主的抽水蓄能项目经济评价体系。这些文件 （以下统称为 “现行规范性文件”）统一了国内抽水蓄能电站经济评价的思路，在促进抽水蓄能电站的立项和建设中发挥了重大作用。

河北丰宁抽水蓄能电站严格按照现行规范性文件开展了可行性研究阶段的国民经济评价。该电站规划装机容量360万kW，按照周调节设计，上下水库工程一次建成。输水发电系统分两期建设，一期工程装机规模180万kW。电站建成后接入京津唐电网，在系统中承担调峰、填谷、调频、调相和紧急事故备用任务；电站上、下库调节库容均高达4000余万m3，可为系统提供大容量的储能服务。电站站址资源优越，应积极开发建设这一点赢得了行业和社会各界的共识。但是，根据现行规范性文件只考虑电站的替代效应，该项目国民经济评价濒于不可行。这一问题的产生促使我们思考:是丰宁项目的效益果真牵强，还是我们的国民经济评价办法出了问题。经过分析，得出的结论为:后者是主要原因。

河北丰宁抽水蓄能电站依据现行规范性文件开展财务评价，电站的容量价格和电量价格采用个别成本法测算时采用 “全部投资财务内部收益率不小于8%，并且资本金财务内部收益率不小于10%”的控制条件，虚拟电站投产后的收益。因为这种收益与实际的预期收益相去甚远，投资者从据此开展的财务评价中得不到有参考价值的损益表。这种情况下的财务评价不能为投资者的投资决策提供有价值的参考；因而也就出现了这样的情况:在征集股东时各股东方因为投资抽水蓄能缺乏 “可靠”的收益而没有投资积极性，而财务评价中所 “描绘”的税收等地方利益只是画饼充饥。

2 现行经济评价机制的主要问题

2.1 国民经济评价

现行国民经济评价机制的主要问题是不能全面反映抽水蓄能项目的综合效益。

国民经济评价的出发点:按照资源合理配置的原则，从国家整体角度考察项目的效益和费用，计算分析项目给国民经济带来的净效益，以评价其合理性。

依据现行规范性文件，抽水蓄能项目国民经济评价的做法是:根据所在电力系统电力发展规划确定的负荷水平、负荷特性及电源结构等，在同等程度满足电力系统电力、电量和调峰需求的基础上，通过有无设计抽水蓄能电站电源优化规划，优选系统电源构成，以替代方案的费用作为设计方案的效益。

抽水蓄能项目有调峰、填谷、调频、调相、紧急事故备用、储能和黑起动等多项动态、静态效益。但是，依据现行规范性文件作抽水蓄能项目国民经济评价时，通常用火电机组作为替代电源，在运行的功能上难以做到完全等效，仅考虑项目的调峰、填谷这一静态效益，而未反映其 “辅助功能”，很大程度上低估了抽水蓄能电站在电力系统中的作用与效益，不能满足 “从国家整体角度考察项目的效益和费用”、“资源合理配置”的初衷和要求。

丰宁项目之所以获得行业和全社会的广泛认同，源于其全面的调峰、填谷、调频、调相、紧急事故备用、黑起动和储能等功能。项目投资是为了满足上述全部功能所付出的总体代价；只考察其中部分功能并将全部投资代价付诸于它，作为国家评价和决策整个项目可行与否的依据，显然不尽合理。

2.2 财务评价

现行财务评价机制的主要问题是运行收益不确定，财务评价不能反映投资者的预期收益，不能为投资者的投资决策提供有效参考，也就是说财务评价不 “可靠”。

财务评价的基本思路是，根据国家现行的财税制度及有关规定，分析测算电站直接发生的财务效益和费用，考察其盈利能力、清偿能力等财务状况，以判断项目的财务可行性。可是，按照我国现行财务与电价政策及电价结算办法，反映不出抽水蓄能电站在电力系统中的实际效益，国家发展和改革委《关于抽水蓄能电站管理问题的通知》发改能源 [2004]71号文 （以下简称 “71号文”）加剧了这一矛盾。

3 优化抽水蓄能项目经济评价机制的建议

3.1 国民经济评价

（1）对抽水蓄能电站效益的评价应全面。抽水蓄能项目有多项效益，国民经济评价要建立在对其效益进行综合评价的基础上，而不仅仅是看电力系统电力、电量和调峰需要的替代效应等指标。只有这样，像丰宁电站这样功能全面、优势突出的项目才能获得客观、准确的国民经济评价。这是现行规范制定之初大家就已形成的共识，因而本文不作赘述。

（2）国民经济评价的价值计算不必十分精确。国民经济评价服务于国家对项目的立项决策，因而只需定性其 “可行”；而且，这种可行是基于评价指标的客观价值而不是 “泡沫”即可。至于可行到多大程度以及评价过程中忽略了多少客观存在未被计入的效益，不作深究。因而，在设计国民经济评价的参评指标时，只需基本合理而且力求保守即可,不必过于精确。为此，对于一直以来因非常难以量化而未被列为参评指标的调频、调相、紧急事故备用、黑起动、储能等一系列辅助功能，建议采用概率论和数理统计的方法 （比如保险企业的定价模型），赋予偏保守的价值，作为国民经济价值的参评指标。

（3）国民经济评价办法将经历多次调整过程。抽水蓄能电站的意义决定其国民经济评价的价值。抽水蓄能电站的意义是随着经济社会发展和需求的不断扩大而发展的，是与时俱进的；因而，其参与国民经济评价的指标及其价值也应当是动态变化的。比如，我国抽水蓄能电站在建设初期主要用来调峰填谷，进而频繁用于调频和紧急事故备用，直至发展到当前的储能和节能减排等等。抽水蓄能电站的国民经济评价应与电站效益相适应，应持续体现电站功能的变化。这就要求我们充分肯定现行规范性文件的历史意义；同时，要意识到，从长远看国民经济评价办法的修订会历经多次，应 “不厌其烦”。至于修订时机，取决于其什么时候影响了国民经济评价的基本结论。

3.2 财务评价

3.2.1 财务评价应 “可靠”反映投资者收益预期

财务评价是投资者对项目进行投资决策的基本依据。财务评价应能反映项目效益，作为投资的导向，在众多国民经济评价可行的规划入选站点中，投资者有权力优先选择财务指标较优的站点。 “可靠”反映收益预期，是财务评价的灵魂。

3.2.2 当前具备修订财务评价办法的条件

抽水蓄能电站的收益要保证抽水蓄能电站正常发挥功能，保证电站正常运营，保证抽水蓄能事业的滚动可持续发展。具体而言就是，要较好地解决抽水蓄能电站运行成本、还本付息、税收及利润问题。这是迟早应妥善解决的问题。71号文及其后的《国家发改委关于桐柏、泰安抽水蓄能电站电价问题的通知》 （发改价格 [2007]1517号），一方面加剧了现行财务与电价政策及电价结算办法与抽水蓄能电站在电力系统中的实际效益之间的矛盾；另一方面，采用 “釜底抽薪”的办法给抽水蓄能财务评价办法以新的解决思路。

71号文之前，我国的财务与电价政策及电价结算办法就存在反映不出抽水蓄能电站在电力系统中的实际效益的问题见图1、2。

图1 71号文之前的抽水蓄能电价机制

图2 71号文之后的抽水蓄能电价机制

对照图1和图2可以看出，71号文之后，受影响的主要是电网企业。因为抽水蓄能电站与电网企业之间的使用-补偿关系并未变动，所以71号文并未直接冲击抽水蓄能电站的法人单位。

当前，抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和管理，并在电网企业内部进行核算。也就是说，图1和图2圆圈中的关系更加稳固和确定。这种情况下，有条件明晰抽水蓄能项目直接投资者的收益预期，有条件作出比较准确、“可靠”的财务评价。

3.2.3 确定抽水蓄能电站收益的基本原则

确定抽水蓄能电站收益是修订抽水蓄能电站财务评价机制的核心问题。

抽水蓄能电站的收益有两个约束条件:其一，不能大于国民经济评价所确定的抽水蓄能电站的效益；其二，不能小于维持电站正常运营和发挥电站效用所需的最低成本费用 （在此前提下，如能再增加一定额度，从而保证抽水蓄能事业滚动可持续发展则更加理想）。按照上述约束条件确定的抽水蓄能收益不够精确，但远优于毫无底数、完全 “虚构”。

需要说明的是:一，抽水蓄能电站的运行收益迟早是要确定的，不过通常是在电站建成投产后，这里我们要求把这一工作提前到项目的决策阶段，因而并没有对收益数值进行 “干涉”；其二，收益数值的确定，不是财务评价的义务 （当然更不是它的权力），财务评价只负责把通过其他渠道确定的收益数值进行 “反映”。

4 结语

（1）抽水蓄能项目的特点决定了其国民经济评价办法应与时俱进；现行办法已经影响了抽水蓄能项目国民经济评价的基本结论，宜立即着手调整。抽水蓄能电站的辅助功能应列入国民经济价值参评指标，但是只要一定历史时期内不影响评价的基本结论，则其价值不必过于追求精确量化。

（2）“可靠”性是财务评价的灵魂。确定电站收益数值，是财务评价可靠性的基础。当前具备修订抽水蓄能电站财务评价办法的条件，宜立即着手开展修订工作。