一元户籍制度改革试点的城乡居民态度比较＊——以荆门市掇刀区为例

艾 靓，付佳迪

（武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063）

一、户籍制度改革相关研究文献综述

2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布［1］。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥地推进户籍管理制度的改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育和技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩；继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。《通知》是对各地户籍改革实践的回应，它明显放宽了户籍限制，给以后的户籍改革指明了方向。户籍改革作为国内外舆论界和理论界关注的热点议题之一，是与我国传统城乡二元户籍结构不能适应现代社会变化发展的实际相关的，要探讨新时期的户籍改革，就需要回顾户籍改革的历史。

1958年，中国颁布了第一部户籍制度管理条例《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。中国开始按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，造成了事实上的城乡之间，流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

针对我国城乡二元户籍制度的弊端，学术界依据各地户籍改革实践开始了深入的探讨。其一，在户籍改革的目的方面，郭秀云［2］认为户籍制度改革最终的目的是要促进社会和人的全面发展，保护全体公民的平等权益。余佳等［3］认为户籍制度改革的远期目标是让户籍与社会公共产品的分配彻底脱钩；中期目标是以市场和能力为导向，淡化户籍在城市社会分层中的作用；近期目标是实现城乡户籍登记一体化。其二，在户籍改革的内容方面，周小刚等［4］在对户籍改革的社会政策协同机制研究中，重点探讨了最低生活保障、优抚安置政策、医疗、计划生育、住房、劳动就业等因素。其三，在户籍改革的模式方面，肖海英［5］总结出户籍改革的三种模式：“取消论”者认为要从根本上取消二元户籍制度，建立公平合理的一元户籍制度；“脱钩论”者认为户籍制度改革实质就是使户籍卸载其他与户籍本身无关的各种功能；“统一论”者认为要从根本上消除二元对立的户口管理，实现城乡一体化的发展。

通过以上相关研究的回顾我们发现：学界上普遍流行的观点大多建立在一些直觉或理论分析的基础上，而户籍改革作为一个重要的公共政策领域的问题，需要真实、可信的事实材料和同样可信的客观分析作为基础。为此，我们深入实际，进行了一项针对湖北省荆门市掇刀区户籍改革的结构式访谈和田野调查，对与户籍改革相关的多方面问题作了有针对性的考察。

二、户籍制度改革实际情况调查及相关数据统计

（一）基本情况分析

1.调研地概况。荆门掇刀区成立于2001年3月，现辖团林铺、麻城两镇和掇刀石、白庙两个街道，辖区土地面积616平方公里，人口22.9万，其中城市人口14.1万人，农村人口8.8万人。掇刀区成立以来，经济社会快速发展，区域经济综合实力不断提升［6］。掇刀区国土面积小，城镇化率高，产业支撑能力强，为户籍改革提供了坚实的经济基础。2010年9月，该地开始实施一元户籍制度改革，取消了“农业户口”与“非农业户口”，统一为“湖北省居民户口”。

掇刀区户籍改革的政策主要有以下几个方面：其一，进一步放宽户口迁移政策，取消对农村劳动力进城落户的指标限制，最大限度地降低户口迁移条件，在实现以具有合法固定的住所和稳定的职业或者生活来源为基本条件的准入制的基础上，建立城乡统一的户口登记管理制度，让居民在履行同等义务的同时，享受同等待遇；其二，为服务经济建设，对在掇刀区及荆门高新区投资兴业的人员和在企业稳定就业达两年以上的务工人员，本人及其直系亲属可在就业地申请落户；其三，掇刀区及荆门高新区招聘录用的大中专生，凭企业招聘录用合同和迁移证办理落户手续。另外，掇刀区还在土地流转、城乡就业、教育均衡、医保等方面出台一系列的配套政策。

2.抽样和资料收集。本研究所依据的资料来自于我们项目组所做的“城乡一元户籍改革调查”。调查范围为湖北省荆门市掇刀区下辖的团林铺镇、麻城镇和掇刀石街、白庙街辖区的所有农业和非农业户口。为了保证样本的代表性，我们采用了多阶段随机抽样的方法，第一阶段的抽样单位是乡镇（街道），第二阶段是自然村（居委会），第三阶段的抽样单位是被访者，调查涉及荆门市掇刀区的两个乡镇和两条街道，并采用等距随机的方法抽取十个自然村和十个社区居委会。经过严格培训的访问员对符合要求的被访者进行访问，由访问员依照调查问卷逐项提问并作记录。本次调查共发放问卷1 000份，回收有效问卷916份，有效回收率为91.6%。

3.具体变量分析。抽样方法的科学性直接决定了样本结构与实际母体结构是否吻合，而样本抽样的科学性主要是通过样本的基本属性或者说基本特征来说明的。结合本研究，在样本的选择上，我们以性别、年龄、受教育程度、家庭人口数这几个重要指标来说明本次调研样本的整体情况。

（1）性别情况。调查样本中，男性410人，占总人数的49.6%；女性416人，占总人数的50.4%。此测量结果印证了研究的假设前提，即城市居民与农村居民的抽样比例为1：1，但实际统计和调研中会出现误差，没有达到完全的均等。此调研结果也与全国第六次人口普查数据相吻合，即女性人口比例略大于男性人口。

（2）年龄情况。笔者把合于研究目的被调查者年龄跨度限定为10年，分别是：25岁以下148人，占16.2%；26～35岁284人，占31.0%；36～45岁278人，占30.3%；46～55岁138人，占15.1%；56岁以上56人，占6.1%。这种年龄结构说明，掇刀居民大部分是青壮年，尚未进入老龄化阶段。

（3）受教育程度。通常接受教育状况与人的综合素质发展密切相关。掇刀区原属于荆门市的经济开发区，经济基础好，整体受教育水平普遍偏高，近6成的当地居民受过高中以上教育的约56%，小学及以下文化程度仅占17%。

（4）家庭人口。家庭人口与家庭的经济条件呈负相关。假定在经济收入一定的情况下，家庭人数越多，人均可分配的资源就越少，就会导致相对贫困的出现。在统计中，我们发现家庭人口数在3～5人的项目比例占到63.9%，超过半数。四口之家在农村中相当普遍，有的家庭还达到了五人以上。这说明人们的生育观念还未达到真正的解放。具体的研究变量的统计数据，见表1。

表1 变量的描述性统计（N＝914）

（二）城乡居民对户籍改革政策的态度比较

在测量户籍改革带来的益处时，笔者依据文献综述及查阅相关资料，把户籍改革带来的益处归为“能保证人口流动”、“减少对农民的歧视”、“促进城市经济发展”、“缩小城乡差距”四个方面。笔者测量态度所用的工具为李克特五级量表，量表分为非常同意、同意、不确定、不同意、非常不同意五级，得分分别为5、4、3、2、1分，量表按单变量的统计形式加总后再均分，换成百分等级后得出居民对户籍改革态度的分值。具体的测量结果，见表2。

表2 对城乡居民态度的测量（N＝914）

从表2的四个因素的统计分析中可以看出，城市居民对户籍改革期待很高，四项样本得分大致相当，四个选项的认同度都接近70%，达到一个很高的水平。同样，在测量农民态度时我们发现持赞同态度的受访者均在50%以上。这说明城乡居民普遍支持户籍改革，且城市居民对户籍改革的偏好大于农村居民。

我们对四个项目进行加总，可以求出样本观察值在“户籍改革政策”层面的单题平均得分为3.816 3，标准差为0.425；得分介于选项3分至4分之间，换成百分等级为：（3.8613－1）／（5－1）＝71.53%，表示样本观察值平均同意的百分比约为72%。依据样本得分，超过3.8分的项目为“人口流动”、“经济发展”和“缩小城乡差距”。这说明影响城乡居民态度的主要因素为“人口流动”、“经济发展”和“缩小城乡差距”三个方面。

（三）城乡居民对户籍改革带来的影响的态度比较

在探讨户籍改革带来的影响中，我们对问卷进行回归分析，剔除信度和效度低于0.5的变量。在对城市居民测量中，共有“社会保障”、“就业”等9项进入下一步的测量；在对农村居民测量时，仅有“人口流动”、“经济发展”等7项进入测量体系。城市居民对户籍改革态度的影响因素测量结果，见表3。

表3 城市居民对户籍改革态度的影响因素测量（N＝914）

通过对表3中9个项目进行加总，可以求出样本观察值在单题平均得分为3.07，得分介于选项3至4之间，换成百分等级为：（3.07－1）／（5－1）＝51.75%，表示样本观察值平均同意的百分比约为52%。这说明城市居民对农村人入城影响其社会保障、就业、教育、医疗和养老保险等方面持中立与反对态度的占接近半数以上。

农村居民对户籍改革态度的影响因素测量结果，见表4。

表4 农村对户籍改革态度的影响因素测量（N＝914）

从表4可以看出，掇刀区户籍改革的效果明显。户籍改革能保证人口的自由流动，促进经济发展，缩小城乡差距，减少城市居民对农民的歧视，城市有好的教育，城市中有好的福利待遇，城市中有更好的公共医疗，这7个有关户籍改革效果的因素中，持赞同态度的均在50%以上。依据样本得分，超过3.80分的为人口流动、经济发展、缩小城乡差距、好的教育等4个因素。4个因素的排序也依次为人口流动、经济发展、缩小城乡差距、好的教育。所以，依据上述分析，我们得出影响农民对户籍制度改革态度的因素主要有“人口流动”、“经济发展”、“缩小城乡差距”和“好的教育”四要素。

（四）其他影响因素的态度比较

1.城乡居民对迁居和土地的态度测量。在问卷中，我们设计了两道题目，旨在了解城市居民对入住农村的态度，即“您是否想入住农村、您是否想在农村拥有土地？”依据调查，同意入住农村且想拥有土地的城市居民占50.1%，持反对态度的占23.7%。在对农村居民的调查中，有60.6%的受访者愿意迁往城市。而对于放弃土地入城选项，有47.4%的受访者愿意放弃土地入城，约有24.5%的受访者持中立态度，另有28.2%的受访者持反对态度。依据线性走势，“城市户口对您很有吸引力”比“放弃土地入城”更具代表性，说明农民对进城的积极性很高，但对于放弃土地入城，还存有疑虑。

2.对农民进城后相关问题的态度测量。该部分测量包括4个方面的维度：户籍改革后，您依旧选择留在农村；在城市不顺时，您会选择回老家；您在农村每月省下来的钱比在城市多；您在城市经常换工作。在测量中我们可以看出4个变量有很高的趋同性，大致呈正态曲线分布。大都集中在同意这一栏。我们对4个题项进行了相关性分析，以第一项“依旧选择留在农村”为初始变量，其他选项与之对应的相关系数分别为0.646、0.468、0.525。农民进城务工后，会面临着一系列问题。例如，公民身份上的天然不平等和用工歧视，导致这些信息不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，带来国家人口信息失真、管理缺位等诸多问题。新居民（农转非）的到来则要分享原住民的福利待遇，人口膨胀过快势必会损害原住民的既定利益，使城市居民面临教育、医疗、交通和社保等方面供给的相对紧缺，带来新的不平等。

3.对户籍改革法律认知的态度测量。由调查统计数据可知，在城市居民中，对户籍改革法律中持不确定或不同意的态度占到50.0%；在农村人口中，对户籍改革法律中持不确定或不同意的态度占到48.6%，说明城乡居民对户籍改革的法律法规的认知还不健全。

三、当前户籍制度改革中存在的问题

依据上文分析，我们从城乡居民态度测量，城乡居民态度对比和影响城乡居民态度的因素分析等几个方面对户籍改革进行了多方面的探讨，得出城乡居民普遍支持户籍改革的结论。针对同一问题，城乡居民之间的态度有很大差异，农民比较关注政策因素的影响，而城市居民则比较关注户籍改革后所带来的公共服务水平是上升还是下降的问题。

（一）户籍制度影响区域的有限性

人口迁移理论认为，人口迁移遵循由下而上，由经济落后区域流向经济发达区域的一般规律。掇刀区作为新兴的经济开发区，它的城市化水平高，良好的工业基础和政策扶植吸引了大量外来人口落户。落户却面临着户籍门槛，户籍背后不平等的附加政策制约了当地人才的引进。在全国各地轰轰烈烈的改革试点中，掇刀区作为湖北省城乡一体化试点区也开始了户籍改革的探索与实践，掇刀区人口少，经济发展水平高，改革阻力较小，掇刀区所有户籍人口统一换成“湖北居民户口”后，新型的一元户籍实践初步破除了原有的城乡二元差异，实现了区域内的人口迁移。但调研中发现，这种户籍制度只是实现了区域内的城乡户籍统一，对区域外的群体依旧存在准入门槛，说明这种制度是一种不完善的仅仅局限在地方保护主义层面上未能实现完全意义上的自由迁徙和社会合理分层的户籍制度。

（二）户籍改革影响群体的局限性

通过调研，我们发现城乡居民普遍支持户籍改革，城市居民对户籍改革的偏好大于农村居民。在掇刀区调研发现，大多数城市人对“渴望拥有一块属于自己的土地”选项的偏好度大于“农民进城选项”。原有的户籍制度限制人口流动的同时又保障了农村人口对耕地、林地和宅基地的权益。但户籍改革的大门打开后，城乡实现一元化户籍管理制度，一元管理并不意味着城乡实现绝对的一样化，而是有条件的改革。正如重庆户改一样，它把农民的耕地、林地和宅基地三项权益转为“三年过渡”，即保留该三项权益三年时间，另一项举措就是 “五项纳入”，指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”［6］。而掇刀区户籍改革则长期保留农民的三项权益，转户后又享受城市居民的“五件衣服”。通过上述分析我们发现，掇刀区的户籍改革仅仅停留在政策层面本身，没有触及城市人和农村人背后深层次的社会利益，城市人依然对进城农民抢占他们的公共资源而心存芥蒂，而农村人仅守着自己的“三项权益”，不让城市人越雷池一步，城市人得到一份土地的希望化为泡影。如何协调各方的利益关系，建立良好的户籍制度格局，实现社会的公平公正，将是需要国家长远考虑的议题。

（三）户籍改革社会响应的有限性

我们通过研究发现：城市居民对农村居民入城所带来的社会保障、就业、教育、医疗、养老保险等诸多问题持反对态度；而影响农村居民态度的因素共有4个，即人口流动、经济发展、缩小城乡差距、教育。城市居民对户籍制度的改革是站在自身利益之上的，他们乐观地认为户籍改革大门打开之后，能分享农民的一些权利。但事与愿违，农村人更不愿放弃自身的权利而进城，传统儒家的社会基础使他们富有乡土情结，城市人的介入势必会影响延续几千年的社会结构。站在国家层面和社会层面上看，国家在现阶段的任务是发展经济，整合社会各方利益格局，希望的是稳定而不是地区性、结构性变迁带来的社会动荡。所以，传统的户籍制度就如同一座大山横亘在各地方政府面前，地方政府只能在原有制度上开展修补式的社会改革，致使改革步履维艰。在社会层面上，市场经济的发展带来了社会阶层的分化和社会结构的变迁，社会要求一个宽松的政策环境，保障人口、资源的自由流动。这与求稳的国家利益相矛盾，这对矛盾还将长期在我国社会发展中继续持续下去。

（四）户籍改革的经济阻碍

户籍改革的阻力除了国家和社会层面的影响外，还存在于社会经济领域。我们知道中国实行的是社会主义市场经济，原有的“单位人”正向“社会人”转变，但这种转变在制度不完善的中国仅表现为少数精英阶层的转变，广大城市人和农村人还是被户籍制度、身份差异所束缚。他们之间的流动是复杂的，漫长的，且这种格局一时也难以改变。人们追寻的现代社会制度是建立在经济极大发展的基础上的，户籍改革只是社会结构变迁过程中的一个缩影。所以，这类改革因为地域、经济发展水平的差异而呈现出不同的形式。

作为户籍改革地的掇刀，因为是经济开发区，城市化进程发展比较快，城乡人口比例、城乡差异小等因素给改革带来了良性的土壤。所以，这里才被作为户籍改革的试验田。在政策的驱使下，公安部门作为第一个也是唯一的权力部门站出来主导户籍改革，改革上遇到的经济利益阻力大大弱化了其他部门之间的协调功能，户籍所带来的身份性区别并未消除，户籍承载了过多的附加条件，未来户籍改革应是整体性，连续性的，而不是部分性，断裂性的。改革将随着政治、社会、经济的不断变迁作出调整和完善。

四、结 语

近年来，我国许多地方进行了不同程度的户籍制度改革，尤其是2008年以来，各地的改革加速推进。北京、上海、重庆、天津、湖北等地进行了户籍改革的具体实践，并形成了户籍改革中的“天津模式”、“重庆模式”。改革可以归纳为“改良式”和“革命式”两种，即在传统二元户籍模式下逐步放宽落户政策，改良相关配套措施和突破传统户籍的壁垒，实行一元化的户籍改革。哪种方式适合中国现今发展实际，尚待实践的考验。《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的发布，被誉为中国户籍制度改革曙光的来临，人们提出了户籍改革“三步走”战略：户籍改革第一步，迁徙自由；第二步，附加利益为户口改革重中之重；第三步，人人权利平等为户籍改革的终极目标。如何实现户籍改革“三步走”战略，实现城乡发展均衡化，构建社会主义和谐社会，是一项需在理论和实践中不断探讨的课题，

［1］国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知 ［EB／OL］.（2012－02－23）［2013－01－01］http：∥www.gov.cn／zwgk／2012－02／23／content＿2075 082.htm.

［2］郭秀云.从“选择制”到“普惠制”：城市户籍改革政策取向与路径探析［J］.社会科学，2010（3）：64－71.

［3］余 佳，丁金宏.中国户籍制度的政策效应、改革取向与步骤选择［J］.华东师范大学学报：哲学社会科学版，2010（4）：65－74.

［4］周小刚，陈东有，叶裕民，等.中国一元化户籍改革的社会政策协同机制研究［J］.人口与经济，2010（4）：1－5.

［5］肖海英.关于我国户籍制度改革途径的思考［J］.浙江社会科学，2006（5）：115－119.

［6］掇刀概况［EB／OL］.（2012－04－25）［2013－01－01］http：∥www.duodao.gov.cn／read.asp？id＝3955.

［7］户籍制度改革100 问 ［EB／OL］.（2010－08－02）［2013－01－01］http：∥news.163.com／10／0802／19／6D3S73G 100014AED.html.