高校管理权与学生权利冲突及衡平

潘玉萍

〔本文系江苏省教育厅社科基金项目（2012SJB710018）成果〕

（作者系南京艺术学院人文学院副教授）

高校管理权是各国法律承认和保护的一项自治权利。在高校学生管理中，高校与大学生之间既有隶属型法律关系，又有平权型法律关系。高校管理权有权力和权利双重属性。作为权力，具有单方性、强制性等特点，容易与学生权利发生冲突；作为权利，被管理者滥用时，也会侵害学生权利。

一、高校管理权与学生权利冲突的表现形式

宪法上的基本权利冲突。在现行各高校的校纪校规中剥夺学生受教育权的规定很多，如禁止学生参加考试、开除学籍、勒令退学、不颁发毕业证书或学位证书等，背离了公民受教育权这一宪法权利。高校管理权与学生的人身权、财产权、言论自由、宗教自由等基本权利也存在不少冲突。

民法上的民事权利冲突。高校管理权与大学生人身权冲突。高校管理权与大学生人身权的冲突主要表现在：一是限制大学生人身自由权的行使。学校为维护校园秩序和安全，建立了有关学习、生活等方面的制度和学生行为规范，如作息时间、宿舍管理制度等，一定程度上限制了具有完全民事行为能力的大学生自由行使其享有的民事权利。二是侵害学生的隐私权。如处分违反校纪校规的学生时，将处分决定在校园公布或广播；将贫困生名单在校园中公示；为校园安全，在校园内和教室里安装摄像头；管理人员随意进入学生宿舍进行检查等。这些作法都可能侵害学生隐私权。三是侵害学生名誉权。如将对学生的处分决定公开张贴，同时构成侵害隐私权和名誉权。

高校行政权与大学生民事权利平等性冲突。高校除法律授予可以行使部分行政权外，还与学生形成平等主体之间的民事关系。比如大学生缴纳学费，高校则应提供高等教育服务，双方形成服务合同关系。此时，高校与大学生均为民事法律关系主体，双方地位平等。但由于传统的高校体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，带有极其鲜明的行政性。学生很难与学校平等对话，例如对宿舍的选择权、对教材的选择权等都无法得到保障。

行政法上的利益冲突。高校行政权具有公权性质。因此，高校与大学生之间也存在双方地位不平等的特殊行政法律关系。高等学校依法享有自主管理权，如依法管理学籍和授予学位、制定内部管理制度等。虽然教育法律、法规未明确区分哪些事项属权力范畴，哪些事项属权利范畴，但招生、学籍管理、学位、毕业、奖励处分等明显具有单方意志、强制性等权力特征，因而在性质上属行政权力或公共权力。正因如此，大学生在这一关系中处于更为弱势的地位，致使高校权力与大学生权益的冲突更加突出。

教育法上的权利冲突。《教育法》、《高等教育法》、《高校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）等有关大学生管理的法律法规，整体上注重权力的授予，缺乏对权力的规范和制约。《管理规定》第23条规定：“学生申请休学或者学校认为应当休学者，由学校批准，可以休学。休学次数和期限由学校规定。”第27条规定可以退学的情形之一：“学业成绩未达到学校要求或者在学校规定年限内（含休学）未完成学业的。”将有关学生身份权置于学校规定之下，学校的规章制度就间接成为侵害学生权利的“合法”依据。缺乏法律约束的自主管理权压缩了学生权利的空间，加剧了与学生权利的冲突。

二、高校管理权和大学生权利冲突的解决路径

教育管理法治化。高校管理工作应树立教育法治化管理理念，增强法律意识，严格按照法律法规和学校规章制度来管理高校各项事务，加强对公权力、教育管理权力的约束和监督，以实现高校管理法治化和制度化，维护和保障学生的合法权益。要逐步改变过去单一的命令与服从的管理模式，树立以学生为主体的理念，创新教学和管理模式；要以服务学生、关注学生发展为指导思想，注重组织、引导、服务，发挥学生的主动性和积极性。

厘清高校的法律权限。合理界定高校管理权和学生权利，适当配置和限制高校管理权，有助于防止高校权力膨胀。权利冲突的一个重要原因是权利界限的模糊和不确定性。因此，应明确规定学生权利的种类和内容，并保证学生权利优先保护。

完善高等教育法律体系。针对教育领域法律空白，应加快立法步伐，为高校管理提供法律保障。明确高校与相关主体的各种法律关系及自主管理的范围，修订原有高校教育管理法律法规，贯彻平等和公正原则，确保学生合法权益得到切实维护，同时保证高校管理合法有序进行。制定和完善相应的规章制度，废除与宪法、法律法规相抵触的校内规章制度，使校规校纪能平衡各方利益和冲突，达到依法治校的目的。

规范高校管理程序。高校在行使自主管理权时必须遵循正当程序原则，坚持公正、公平、公开的基本理念。如对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当，必须充分保障学生知情权、申辩权、听证权、申诉权等程序性权利。高校应将除法律规定需要保密的事项之外的信息公示；在作出决定时应当说明理由，并给予学生申辩和质证的机会；决定事项与学生利益关系重大时，应当允许学生参与决定作出过程，并听取其意见和建议；当对学校处分或其他具有利害关系的决定不服时，学生可以向有关部门提出申诉，对属于司法审查范围的决定，还可以提起诉讼，寻求司法保护。

完善学生权利救济路径。一是完善高校学生申诉机制。建立学生申诉委员会，保障其独立性，避免沦为高校的附属机构。扩大学生申诉处理委员会的受理范围，将高校对学生纪律处分和其他处理决定都纳入校内申诉范围。二是健全和完善行政复议制度。应尽快建立和完善行政复议制度，建立与之相配套处理有关学生权利侵害问题的专门机构，充分保障学生权利的实现。三是拓宽和完善司法救济途径。以申诉、诉讼等制度为主，以调解、仲裁等制度为补充，建立和完善校生冲突救济体系。建立法律诊所、法律援助中心等校内法律援助机构，为学生提供法律咨询和援助。