人民政协：协商民主的重要渠道

金建明

（作者系江苏省政协研究室副主任）

中共十八大报告首次提出要“健全社会主义协商民主制度”，并明确指出要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，这既将协商民主从民主形式提升到了民主制度层面，同时也为新时期人民政协履行职能、发挥作用明确了方向和重点。本文力求通过分析人民政协与协商民主的内在联系，以及人民政协开展协商民主的良好基础，就进一步坚持和完善人民政协协商民主提出建议。

一、人民政协践行协商民主基础坚实

人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。当前，深入贯彻落实党的十八精神，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，已经具备了多方面的良好基础。

完备的组织体系是人民政协开展协商民主的重要依托。到目前为至，人民政协已建立和完善了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级完整组织体系。另外，根据形势的发展，许多地方还在乡镇（街道）设立政协工作（联络）委员会，作为县级政协的派出机构。就江苏来说，截至2012年底，共有各级政协组织114个，委员31169名。这是一个规模宠大的组织体系，各级政协组织上下联动、左右互动，相互配合、密切合作，能够发挥协商民主的整体优势和综合优势，是发展社会主义协商民主的重要组织资源。

健全的制度规定是人民政协开展协商民主的必然要求。经过60多年的发展，人民政协已经形成了以宪法、中共中央文件和政协章程为核心的一整套规章制度，人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化达到了前所未有的水平。一是宪法规定。《中华人民共和国宪法》在序言中明确指出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家的政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法规定为人民政协发挥协商民主作用提供了法律保障。二是中共中央和各级地方党委的文件。中共自十六大以来，先后颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等一系列重要文件。2011年5月，中共中央办公厅又转发了《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》；与此同时，各级地方党委也先后出台了加强和改进人民政协工作的意见、制订了加强政治协商的意见或规程。这些都为人民政协开展协商民主提供了政策依据。三是政协章程。政协章程是各级政协设立组织、开展工作的根本依据，也是参加人民政协的各党派团体和各族各界代表人士共同的行为准则。四是政协自身的一系列规章制度。因此，人民政协是最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度。

丰富的实践经验是人民政协开展协商民主的可靠保障。长期以来，人民政协着力坚持围绕中心、服务大局，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商；着力健全协商的平台载体，探索形成了全体会议广泛协商、常委会议集中协商、主席会议重点协商、专题协商会议专题协商、专门委员会对口协商的工作格局；着力拓展协商民主的深度广度，吸收社会各界人士参与国是，最广泛地反映各方面的意见建议；着力完善协商的程序保障，初步建立了协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商活动的组织和实施、协商成果的整理和报送、协商意见的办理和反馈的工作运行机制。这一系列行之有效的做法与经验，既是人民政协在已有的实践中探索创新的结果，同时也为今后人民政协履行职能、开展工作提供有益借鉴。

充足的人才资源是人民政协开展协商民主的智力支撑。人民政协汇集了各行各业的精英，是人才库、智囊团。人民政协发挥自身人才荟萃的优势，遵循公开的民主程序，经过广泛的民主讨论和科学论证，可以使决策建立在充分考虑各方利益、达成共识的基础之上，从而使决策更科学、更民主、更合理。

始终倡导“和而不同”是人民政协开展协商民主的文化基础。人民政协是中国共产党的一个伟大创造。人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统。早在春秋战国时期，中国的诸子百家就开始从各种不同角度、不同层面系统阐发关于“和为贵”的思想。中国传统哲学则更为明确主张“人同此心、心同此理”的理念。中国自古以来待人处世就主张相互尊重、体谅包容，遇到问题提倡多讨论多商量。人民政协的协商民主不仅扎根于中国的文化土壤，而且这些中华民族优秀传统文化依然推动着当代中国社会的发展，成为人民政协协商民主不断完善与发展的文化基础。

二、提升人民政协协商民主实效的现实路径

对于任何制度而言，其运作的良性开展和价值的真正实现，有赖于主体的到位、制度的确立、程序的规范等各个环节的科学设计。随着世情国情党情的深刻变化，人民政协在实践协商民主的过程中，还存在一些不尽如人意的地方。比如，在人民政协认同方面，有的党政领导干部对多党合作和人民政协事业的重要性认识不足，在实践中存在“想协商就协商、没意愿就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”的倾向，政治协商时常出现政协“一头热”的尴尬情况；更有少数党政领导干部自觉不自觉地表现出一种高高在上、盛气凌人的架势，不屑于在政协开展协商或主导协商的过程和结果，导致协商形式化、走过场。在制度建设方面，不同程度存在重实体、轻程序的观念，制度规定过于笼统、宽泛，缺乏必要的程序和步骤，难以操作、影响执行；特别是政协的法律地位模糊，开展协商民主缺乏法律依据。在协商的深度和广度方面，目前协商的议题大多是涉及经济、文化、社会、生态等非政治性内容，尚没有涉及深刻的政治问题；政协界别设置不尽合理，协商主体的代表性、包容性有待进一步增强。在委员作用发挥方面，少数委员有条件参加政协的会议和活动但不太积极，有能力反映本界别群众的意见但不很热心，有义务发挥建言献策的作用但不够尽力；一些地方对政协委员提出的意见建议重视不够，对协商成果的有效应用缺乏必要监督。因此，要进一步坚持和完善人民政协协商民主，增强民主协商实效性，就必须在以下方面下功夫、做文章。

着力把握推进人民政协协商民主的方向。人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜，也是社会主义的生命。推进人民政协协商民主，可以将民意的汇集、意见的表达、分歧的化解、共识的达成纳入制度规范之中，对于推动社会转型时期我国民主政治的稳步发展具有重要作用和时代价值，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极借鉴人类政治文明有益成果，决不照搬西方政治制度模式。要充分认识选举民主与协商民主，从制度层面讲是平行的、从操作层面讲是平等的、从效果层面讲是同等的，并在实践中把这两种民主形式有机结合起来，既体现区域利益，又反映界别群体利益；既保障政治的稳定性和协商性，又保证政治参与的多样性和政治生活的生机活力。

着力增强协商主体的责任意识和参与协商的积极性。提升人民政协协商民主的实效，协商主体的素质与能力建设十分关键。首先，明确政协协商民主的主体。政协协商民主的主体既包括党委、人大常委会、政府，也包括参加政协的单位和个人。其中，党委、政府在政协的协商民主中处于主导地位，应当把政协的协商民主看作分内的重要工作，统一部署和协调，并认真组织实施；要切实把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，做到不协商不决策、不协商不立法。其次，强化各协商主体的平等地位。特别是要保证协商参与者的权利平等、机会平等和资源平等。只有这样，参与者的独立性才能体现出来，才能保证协商各方在充分交流讨论和追求利益最佳均衡的基础上达成共识，才能让决策具有真正的合法性。再次，调整和优化政协的界别设置。按照相对稳定、适时调整、覆盖全体、优化结构、兼顾平衡的原则，合并部分性质相近的界别，适应社会阶层变化，增设新的界别，优化界别委员构成，最大限度把社会各界代表人士吸纳到政协组织中来，为多元利益主体的多元利益表达提供制度化的参与渠道。最后，加强政协委员队伍建设。政协委员是政协工作的主体，也是政协协商民主的主体。要严把委员入口关，完善委员推选制度，改善委员产生的程序与方法，既注重委员的代表性，又注重委员的履职能力；既强调委员的荣誉，更强调委员的责任。要完善委员服务和管理机制，注重对委员的学习培训，建立健全委员履职情况统计制度、考核机制和激励机制，促进委员全面提高素质、有效履行职责。政协委员要拒绝冷漠和懈怠，拒绝浮躁和脱离国情的极端主张，拒绝奢靡和一切利用权力或影响谋取私利的行为，发挥好在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用和界别群众中的代表作用。

着力提高对人民政协履行职能各项制度规定的执行力。推进人民政协协商民主，离不开以制度作保障。应该说，人民政协开展协商民主的主要制度框架已经确立，而且比较科学合理，问题的关键是贯彻落实不到位。为此，一方面要继续加大人民政协制度建设的力度，进一步细化政协履行职能的内容、形式、程序，进一步明确具体可行、相互衔接配套的操作规范，重点将人民政协的协商民主纳入各级党委的议事规则和政府的工作规则，纳入各级党委、政府日常办文办事程序，实现政协职能与党委、政府工作规则和程序的有效对接；另一方面，更为重要的要加大制度的执行力，建立对制度执行的考评机制，明确不执行制度应负的责任及惩处力度，从根本上解决政协协商民主活动中的随意性问题。只要把已有的制度规定执行好了，人民政协的协商民主就会出现新的气象。

着力完善人民政协协商民主的法律保障。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。目前，我国关于选举民主的法律体系比较完备，而有关协商民主的法律体系还没有建立起来。为了使人民政协在协商民主中更好发挥作用，有必要从法律上明确人民政协协商民主之定位，从而使人民政协的协商民主不仅具有政策依据，而且具有法律依据。

着力提高人民政协协商民主的透明度和开放性。透明和公开是协商民主的重要属性，只有公开讨论各种理由和动机，才能让公众信服、凝聚共识、获得合法性并得到公众的支持。从这个意义上说，推进人民政协协商民主，要求政协必须切实增强工作的开放性。要组织政协委员开展进社区、进企业、进乡村、进校园系列主题活动，在基层设立“社情民意信箱”，建立“委员工作室”，公开征集提案线索，建立政协委员定点联系基层、帮扶困难群体制度，在乡镇（街道）建立政协工作联络机制，邀请市民代表旁听政协会议等，推进政协工作向基层延伸，从而更好地倾听民声、集中民智、汇聚民意，服务基层、服务群众。要适应越来越多的民众愿意借助互联网开放、广泛、即时、多面和互动等诸多特点，及时准确表达自己的政治意愿和利益诉求的新情况，建设“网上政协”，开展网络议政，贯通协商民主与网络民意通道，促进信息开放和交流，加强在表达利益要求中的协商和对话式民主机制，引导网民进入规范、有序、可控的协商民主政治体系。要加强政协协商民主与新闻媒体的结合，借助媒体快捷、高效、广泛的群众意愿的表达平台，及时反映各界群众的呼声和要求，从而最大程度地实现群众的民主权利，提高政协的影响力和话语权。