探索有效方式 推动政府向社会组织放权

侯学元

（作者系江苏省民政厅厅长）

一、政府向社会组织放权的江苏实践与探索

近年来，江苏顺应发展形势和改革需要，从更好地满足社会对公共服务的需求以及推动政府职能转变角度出发，围绕政府向社会组织放权的相关制度机制，开展了一系列有益实践与探索。

加大政策创制力度。2011年5月，江苏省委、省政府出台了《关于实施社会管理创新工程切实加强群众工作的意见》，提出要实施“社会组织培育管理行动计划”，“完善政府购买公共服务政策，提高社会组织承接政府转移职能、开展公益服务和中介服务的能力”，“逐步扩大社会组织直接向民政部门申请登记范围”。《省政府关于印发江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》提出要“推进政府职能转变”，“把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来”。2012年9月，省委、省政府出台了《关于进一步加强新时期民政工作的意见》，提出“建立健全以群众需求为导向的政府购买社会组织服务机制，应由政府购买服务的费用列入同级财政预算”、“省级财政安排专项资金，用于省本级政府购买社会组织服务项目的实施”，并明确要求民政部门将8项具体事务转移或委托给社会组织承担。省内大部分地区都制定了关于推进政府职能转变、推行政府购买服务的意见政策，社会组织作为承接载体，与政府职能转移的深度、进程紧密相联。

推行直接登记制度。在南京、徐州、连云港、苏州、盐城等地试行直接登记的基础上，省民政厅顺应社会组织登记管理体制改革形势，研究制定了《关于对四类社会组织试行直接登记的通知》，提出对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类社会组织试行直接登记，同时，引入竞争机制，打破一业一会的政策壁垒，允许行业协会适度竞争，优胜劣汰。随着法律法规的不断完善，直接登记范围将不断扩大，社会组织管理体制将从根本上发生变革，对于治愈社会组织对业务主管单位依附过强、“政社不分”、社会参与度不高等沉疴具有重要作用。

推进行业协会脱钩改革。苏南地区行业协会改革起步较早，2003年，无锡市人大通过了《无锡市促进行业协会发展条例》，成为当时全国少数以地方性法规形式规范行业协会行为的地区之一，2010年，无锡市举行职能转移签约仪式，六个行业主管部门将70余项事项转移给行业协会等社会组织承担。南京、苏州等市也陆续出台了行业协会改革、发展、管理等方面的法规政策，稳步推进行业协会与政府机关在人员、财产、机构、职能等方面的“四脱钩”改革，目前接受政府授权委托事项的行业协会达455家。2011年，省人大颁布了《江苏省行业协会条例》，界定了行业协会的职责，明确规定了实行政府购买行业协会服务制度，为各级政府加快向行业协会转移职能增添了动力。

健全政府购买社会组织服务机制。各地积极争取财政资金或福彩公益金支持，建立健全以项目为导向的政府购买社会组织服务机制。2012年，省民政厅落实500万福彩公益金，开展了首届全省社区公益服务创投试验，组织专家评审团遴选面向基层社区的社会组织优质服务项目94个，省级福彩公益金作为种子基金，带动地方财政和社区投入配套资金2102.965万元，项目直接受益人达16.4万余人，2013年省级公益金数额提升至1000万元。全省民办养老机构及床位数分别占全省城镇养老机构及床位数的72.7%、56.1%，其中南京市由政府买单并由社会组织承接的居家养老服务，覆盖人群5000余人。苏州、南通等多个地区积极开展社会组织公益项目创投、公益服务竞赛等活动，通过购买社会组织服务的方式，打造社会组织公益服务品牌，完善基层公共服务体系，取得了良好的社会效果。

二、新形势下推进政府向社会组织放权的思路和措施

当前，推进政府向社会组织放权，充分发挥社会组织在管理社会事务中的作用，既需要在理念上不断更新，理清改革思路，更需要在实践中积极探索，拿出实实在在的措施。

转变管理理念。政府要信任社会组织，尊重社会组织的主体地位，认清社会组织在社会管理和公共服务中的重要作用，切实改变传统发展与管理理念，让社会组织“接力”，给社会组织“松绑”，主动在人员、资产、办公场所等方面与社会组织分开，不直接干预社会组织运作。

厘清政府与社会组织职责。厘清政府与社会组织的边界，实现职能归位。一方面，要树立“有限政府”意识，政府做应该做的事情，把属于社会的职责交给社会；另一方面，社会组织要与政府部分脱钩，真正回归社会。登记管理部门、行业主管部门、政府职能部门要依法管理，寓管理于服务之中。社会组织要按自身特点和规律运作。政府与社会组织不错位、不缺位、不越位。

明确内容方式。对于政府不应当承担的职能或事项，政府要主动退出，交由市场和社会组织自行决定参与和提供服务,政府部门按照职能依法监管。对于政府继续承担但不直接实施、适合社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，要通过转移、委托或购买服务等方式交给社会组织承担。教育、就业、社保、医疗卫生、文化等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会组织购买服务的力度，非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会组织作用，凡适合社会组织承担的，都可以交其承担。

落实部门职责。政府向社会组织放权是一项系统工程，必须明确部门职责，形成推动合力。机构编制部门根据各职能部门梳理的事项，牵头制订政府职能转移事项目录；发展改革部门牵头制订向社会组织转移职能的指导意见，编制总体计划；财政部门牵头制订政府购买社会组织服务事项目录，落实政府购买社会组织服务资金；民政部门牵头制订有资格承接政府转移职能或服务事项的社会组织目录，提高社会组织规范化、专业化运作水平。

突出重点分步实施。推动政府向社会组织放权涉及领域广、范围大，不宜面面俱到，要加强政府购买社会组织服务的统筹规划，做到先易后难、由点到面、突出重点、稳步推进。

实践中，要探索有效方式，积极推动政府向社会组织放权。

完善法律法规体系。一是将政府职能梳理纳入法治化轨道。以法律形式规范政府职能的梳理和清理，要求政府及其部门对其职能进行定期梳理，并使之与行政审批制度改革等相关工作同步，以确保社会组织承接政府转移职能的延续性。二是修订或出台专门性法律法规。出台关于社会组织承接政府转移职能的专门性法律法规，在内容上对社会组织承接政府转移职能的原则、范围、程序、转移事项目录、承接时限及标准、可承接的社会组织条件、承接后的监管及法律责任等作出明确规定，要求政府及其部门自觉履行向社会组织转移职能的义务，并及时、准确地向社会公开政府职能转移的相关信息，实现政府职能的透明转移。修订《政府采购法》，明确政府购买公共服务的范围、社会组织承担公共服务职能的资质条件、社会组织信息公开义务的范围及界限等一般性规定，使其成为政府购买社会组织服务的主要法律依据。三是修订社会组织管理法律法规。推动社会团体、民办非企业单位、基金会登记管理条例尽快修订出台，明确社会组织的主体地位、权利义务、参与社会管理和公共服务的范围等内容，建立符合经济社会发展需要的社会组织管理体制。

健全扶持保障政策。一是制订政府职能转移事项目录。政府出台关于推动政府职能转移、政府购买社会组织服务的指导性意见，推动各职能部门梳理一批适合交给社会组织承担的事项目录，把适合社会组织承担的行业管理与协调职能、社会事务管理与服务职能、技术服务与市场监督职能等转移给社会组织承担。二是加强财政资金保障力度。各级财政按照“费随事转”的原则，将政府购买服务纳入预算体系和政府采购体系，会同相关行政职能部门制定购买社会组织服务成本核算办法，会同政府目标督查部门制定绩效考评指标体系和考评办法，设立政府购买社会组织服务的专项资金并确保资金拨付按时到位。三是健全配套的优惠和扶持政策。完善社会组织税收优惠等政策，重点解决民办非企业单位税收优惠问题，推动民办非企业单位在规划用地、融资信贷、行业扶持等方面，与事业单位享受平等待遇，对参与提供基本公共服务（如义务教育、基本医疗、基本养老等服务）的民办非企业单位，通过财政补贴和政府购买服务，为其提供资金支持，进一步发挥其提供基本公共服务、满足人民群众公益服务需求的积极作用。

加强社会组织自身建设。一是完善社会组织自律自治机制。按照法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范的要求，指导社会组织实行民主选举、民主决策和民主管理。面向社会组织从业人员定期开展政策法规、业务技能、专业知识等相关培训，引导社会组织深化服务宗旨，发挥服务优势，规范服务流程，提高承接政府转移职能和服务事项的能力和水平。二是制定和完善社会组织从业人员人事保障政策。建立和完善社会组织从业人员的户籍管理、档案管理、职称评定、薪酬福利、社会保险、绩效评价、劳动合同等方面的政策制度和配套措施，鼓励和引导社会组织从业人员参加继续教育、职业资格认证考试、职业水平考试，保障和维护社会组织从业人员的各项权益，促进社会组织从业人员职业化和专业化。三是完善社会组织信息披露制度。建立社会组织及其负责人的诚信档案，打造统一规范、严格透明的信息披露网络平台，引导社会组织主动披露活动信息、人员信息、项目信息、服务信息、财务信息，确保社会组织透明、高效、规范运行。

完善监督评价机制。一是全面推行社会组织等级评估制度。推动各级完善社会组织评估指标体系，规范评估程序，全面开展社会组织等级评估工作，将评估等级与享受税收优惠、财政扶持、政府职能转移、购买服务等政策相挂钩，重点对3A级以上社会组织加大政策扶持力度。二是健全部门综合监管机制。各相关职能部门及财政、监察、审计、法制等综合管理部门，建立标准明确、程序严密、责权分明的监管体系，对政府转移职能或购买服务的契约性文件行审核，确保全过程公开、公平、公正，对资金的安排、管理、支付、使用等进行严格监督检查和审计，及时做好项目督导、绩效考评和信息披露。三是完善激励和退出机制。对于诚信守法、严格自律、功效明显、作用突出的社会组织给予承接政府转移职能和服务事项的优先权，事后评价结果优秀的，可以给予一定形式的经费资助或其他形式奖励；对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织进行整改，对整改不到位的依法撤销承接政府职能或从事公共服务的资质；对有违法、违约行为的社会组织进行查处，并依法追究违法、违约责任。