论我国保障性住房政策——基于土地财政视角

李 龙 ，卫小强 ，关显阳 ，刘 成

（1.哈尔滨商业大学 能源与建筑工程学院，黑龙江 哈尔滨 150028；2.哈尔滨商业大学 计算机学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

一、引言

居住状况的好坏是衡量一个国家人民生活质量的重要指标。由于住宅具有商品性和社会保障性的双重属性，所以随着我国国民经济的持续发展，房地产业得到前所未有的快速、持续发展。我国在1994年发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，以此为标志，实现住房市场的商品化、市场化和社会化，在全国范围内出现了又一轮房改大潮。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（以下简称《房改通知》），其主要目标是停止实物福利性分配住房，逐步实现住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次住房保障体系，对出于不同收入层次的家庭实行差别化的住房供应政策；大力发展住房金融，培育和规范住房交易市场。《房改通知》标志着我国新的住房保障政策的开始，调整住房投融资结构，逐步实现对中、低收入普通家庭的住房保障。1994年1月，我国在全国范围内实行分税制财政管理体制[1]。造成地方政府的财政收入与支出不匹配、协调，难以满足地方政府的财政支出的需要，这促使地方政府通过出售土地来弥补财政收入不足的问题[2]。但是，各级地方政府对于土地财政的依赖越来越强，随着房地产市场的蓬勃发展，大量土地高价出售，地方政府为从土地出让中获得更高的回报，把大部分土地用于商品房建设，忽视保障性住房建设，使得保障性住房建设相当缓慢。

二、文献综述

“土地财政”作为我国社会主义初期阶段建设领域的一种社会现象，学者从不同角度对其及与之相关的问题进行了研究。刘红梅等（2008）认为土地成为地方政府补充地方财政的重要工具，即地方政府通过出让土地使用权获取土地使用权出让金，作为地方政府财政收入的重要补充来源[3]。易毅（2009）认为,“土地财政”一方面通过出让土地进行招商引资，促进了制造业、房地产业和建筑业超常规的发展,以期带来长远的地方税收增加；另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金带动区域经济的发展[4]。

关于土地财政的成因与危害，阎炎（2009）认为，分税制使得税收收入大部分上缴中央,但是事权却不断下放，地方政府承担了与其财力不匹配的事权，形成地方财政缺口，找不到合理的途径来弥补。土地使用权出让金归地方政府收取,这使得“土地财政”成为了地方政府弥补财政缺口的非常重要的有效手段[5]。易毅（2009）指出“土地财政”的形成与土地征收制度、融资制度和官员政绩考核制度有关。其中，政绩考核制度是指各地的政绩考核都以GDP和税收收入为主的经济发展指标作为考核指标，土地则担当起了地方政府财富和政绩“之母”的作用，利用土地使用权出让来换取“政绩”成为地方政府官员的重要手段之一[6]。贾康、刘军民（2007）指出“在地方政府垄断土地一级市场的情况下，由短期政绩目标和财政利益目标所驱动”。[7]黄小虎（2007）指出目前的“土地财政”隐藏着巨大的财政风险，一些地方政府为了在招商引资中保住自己的竞争优势，将土地低价卖出而地方政府却背上了债务负担，于是又划出一块地给银行，继续向银行贷款。在招商引资中经常出现土地卖多建少，对当地的税收贡献极少，地方政府无力偿还贷款，进而导致大量土地在银行手里却收不回贷款。这些都隐藏着政府的信用危机与财政风险。

目前，对于土地财政学术界大多表示担心，因其可能带来短期的经济发展和地方政府的收益，但是从长期来看蕴含着诸多风险，如政府信任危机、财政风险、银行金融风险等。同时，我国的财政体制与政绩考核制度也存在不足，地方政府官员在社会责任意识与政治权利追逐间缺乏正确的认识、见解和选择。

三、土地财政发展现状

（一）我国分税制财政政策发展轨迹

自1994年起，我国改革财政包干制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制，建立了以分税制为基础的分级财政管理体制框架，并由原先的行政性分权改变为经济性分权，主要依靠经济手段进行宏观调控。分税财政体制的改革一方面改变了中央与地方原有的经济利益分配关系，促进了中央政府财政收入的不断增长，为解决此前的中央财政困境起到了积极的作用；另一方面，也对地区间的财力分配问题进行了调节，通过返还税收和转移支付等手段为不发达地区的发展提供了一定经济上的帮助。1993～2009年，全国财政收入由4349亿元增加到68518.3亿元，增长了近15倍，年均增速高达18.8%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到20.1%。1994～2009年中央财政收入年均增长18.2%（1994年为基期），地方财政收入年均增长19.3%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。由此我们可以看出在实行分税制财政管理体制后，中央和地方的财政收入都得到了大幅的提高，这一方面依赖于我国社会经济的全面快速稳定发展；另一方面也说明分税制在我国经济发展的过程中发挥了积极的促进作用。

（二）中央政府与地方政府事权与财权的分配

中央与地方的事权分配关系：在地方固定收入中，以土地与房地产业相关税收为主体内容，在中央与地方共享税中，地方分享比例相对较低。同时，地方政府在维持自身政府机关运转的前提下，还肩负着本地区经济发展的重任。但是由于地方财政收入主体税种不足，税种数目虽然不少，但是税源分散、征收成本高、收入低，使得地方政府在很难维持自身运转的前提下，大力快速发展经济。于是，地方政府官员将获得财政收入的目光投向了房地产业。由于土地出让而获得的财政收入属于预算外收入，并不用上缴中央财政，这就大大增加了地方政府的财政收入的来源。在这种情况下，地方政府在利益与政绩考核的双重驱动下，将大量土地以高价出让，获得高额回报。所以，地方政府不愿将位置较好的地块用来建设保障性住房，更不愿为建保障房而减少财政收入，影响领导的政绩考核。

（三）我国房地产业的发展情况

1994～2009年，我国房地产开发投资额从2554亿元上涨到36241.8亿元，增长14.19倍，投资增长率也逐年增长。可以看出，房地产投资增长率与GDP增长率变化趋势相同，房地产开发投资增长率在1998年以后增长幅度明显快于GDP增长幅度，这说明房地产业在国民经济中的地位不断上升，发展速度不断加快。

四、实证分析

2000年以后，我国房地产业的投资不断提高，住宅投资也快速增长，可是经济适用房的投资却没有明显的扩大，没有随着房地产业的蓬勃发展而快速发展，2000～2009年，经济适用房投资总额保持平稳且略有下降，占住宅投资额的比例越来越低。由此可知经济适用房在各省、市、自治区的建设竣工量不高，保障性住房的发展极为缓慢。

表1：2000～2008年我国土地购置费及增长率与商品房销售额、商品房销售额增长率变化

2000～2008年，我国土地购置费与商品房销售额不断提高，其原因如下：一方面，由于我国的经济发展战略，促进了我国房地产业的发展，使得房地产业的发展空间得到大幅提升，而获得直接利益的正是各级地方政府；另一方面，土地价格与商品房销售额快速上升，是由于住房刚性需求的存在。1997～2008年，土地购置费与商品房销售额之间呈现正相关性，土地购置费的提高带来商品房销售额的不断提高，其提高幅度远远大于土地购置费的提高幅度。

通过数据分析，可以看出房地产市场的繁荣与保障性住房的冷清极不协调。地方政府与中央政府在发展战略的总体方向并未保持一致，而是存在分歧。究其原因有三：其一，中央政府将经济发展速度做为地方官员的最为重要的考核指标，使得地方政府官员全力发展经济，而忽视社会公平；其二，就是我国财税管理体制有待完善，地方与中央在财权与事权之间存在矛盾，导致地方政府不愿意牺牲本区域经济发展与个人政治诉求，进而使得中央制定的保障性住房政策很难落实；最后，我国保障性住房体系自身存在的问题，例如监管不力、住房体系匹配不合理及住房投机行为的影响等。这些原因问题都导致我国住房保障市场发展极为缓慢，使得中低收入群体基本住房问题得不到很好的解决。

五、结论与建议

针对上述情况，提出如下建议来加快我国保障性住房建设的步伐。

首先，正确认识我国现行的中央与地方的分税制财政管理体制。我们应当建立健全法律保障体系，从法律的层面，制约和协调中央与地方的财政分权界限。明确界定中央、地方以及地方政府之间事权与财权的范围，力求事权、财权平衡，建立合理的权利与义务关系，消除地方政府对“土地财政”的过度依赖的根源。

其次，完善我国现有土地征收和出让制度。由于地方政府从土地财政中获得高额回报，加之土地市场一级垄断的土地征用体制，使得地方政府在土地一级市场具有了完全的支配权，这无形中助长了地方政府对土地财政的过度热衷。针对这情况，应当打破地方政府对土地一级市场的绝对垄断，在法律层面上，正确认识集体土地所有权与国家土地所有权是两个完全平等的民事权利主体。不能让农民群众来承担公共利益成本，地方政府应当给予充分的补偿与合理的安置。

再者，增加住房的有效供给，缓解住房市场的刚性需求。住房的商品性决定了其价格是由市场供需状况所决定的，要想解决我国现行的住房发展的困境，就要从市场自身出发，明确供给和需求强度，增加住房的有效供给，才能根本上满足对住房的刚性需求。保障性住房建设的快慢和制度完善与否决定了中低收入人群住房问题能否得以解决。

[1]刘红梅，张志斌，王克强.我国土地财政收入研究综述[J].开发研究，2008，（1）：141-144.

[2]张双甜，罗晓庚.保障性住房供给的博弈分析[J].工程管理学报，2010，（5）：568-573.

[3]贾康，刘军民.我国住房改革与住房保障问题研究[J].财政研究，2007，（7）：8-23.

[4]易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决[J].经济师，2009，（5）：24-25.

[5]李尚浦，罗必良.我国土地财政规模估算[J].中央财经大学学报，2010，（5）：12-17.

[6]阎炎.“土地财政”何时了[J].中国土地，2009，（10）：42-45.

[7]黄小虎.当前土地问题的深层次原因[J].中国税务，2009，（2）：46-47.