基于虚拟水环境容量资源的流域减排激励机制研究

曹 宝 王秀波 徐大伟 罗 宏

(1.中国环境科学研究院，北京 100012;2.中国国土资源经济研究院，北京 101149;3.大连理工大学管理与经济学部，辽宁大连 116024)

1 引言

污染减排与地区社会经济发展之间存在着密切联系［1-3］，短期内不可必免地会对地区的经济总量和发展速度产生较大影响。由于地方政府是一个有着相对独立利益的经济人，在财政压力和政绩考核的双重压力下，地政府对环保政策的执行是有选择性的，其主要原因如下:一是，为官一任一般三五年，地方政府为追求政绩，或者为了提高地方就业机会和增加财政收入，更乐意投入短、平、快的企业或产业，事实上，很多地方政府选择和引进的多是高污染、高能耗、高碳排的产业，从而导致地方经济的增长多是以环境污染和资源的过度开发为代价的，经济发展不可持续［4］;二是，对本地区GDP增长有利的环保政策执行的一般较好，对本地区GDP增长不利的环保政策则执行的不利。因此，在水污染物排放量及远远超过水体环境容量的情况下，将各地区的水污染减排与地区经济发展挂钩，通过机制设计和制度安排，促进产业升级、优化产业布局，使环保工作真正成为不利可图的事业意义重大。

在对流域基本特征和流域综合管理要求进行分析的基础上，兼顾流域社会经济发展的公平与效率两个方面，提出了基于虚拟水环境容量资源的流域减排激励机制。通过完善水污染物通量监测体系，建立优先控制区域/河段水质达标考核机制，推行虚拟水环境容量资源约束与流转机制，调动流域内各地区保护生态环境、进行污染减排的积极性和主动性。通过市场调节机制实现虚拟水环境容量资源在各地区间的流转，使污染减排成效与地方政府的切身利益直接挂钩，实现行政命令主导的区域总量控制与市场调节机制为主的地区自主减排的有机结合，从根本上解决了地方政府作为独立的“经济人”不顾资源与环境代价粗放发展的短视行为以及作为中央政府的“受托人”与“委托人”的目标不一至等问题，为实现流域环境与经济的双向优化发展战略提供了新的思路和方法。

2 现行水污染物总量减排中面临的主要矛盾和问题

2.1 水环境资源具有较强的外部性

从经济学的角度看，作为流域系统核心要素的水资源属于准公共物品范畴，一方面水资源不具有明晰的产权或者很难清晰界定其产权，另一方面对其消费具有非排他性。受追求自身利益最大化的经济理性驱动，流域内的每一个涉水主体均期望从公共资源中获得更多利益，从而顷向于肆意开发和利用水资源或向水体排放污染物。而流域系统常常跨越多个行政区，涉及到具有不同诉求的多元利益主体，因而产生各种矛盾和冲突［5］。一方面上游污染呈现出跨界和单向外部性［6］，这种外部性的输出将污染带来的经济收益留在该辖区，而将污染造成的损害成本输出到其他辖区，由全流域来承担，从而损害全流域的社会福利;另一方面，上游保护水资源的行为产生正的外部效应，会使行为主体的私人收益小于社会收益甚至小于私人成本，然而由此产生的收益却由全社会分享，从而使得市场倾向于提供正外部性的行为供给不足。不论是过度使用还是供给不足，都不能实现资源配置的帕累托最优［7-11］。

2.2 中央政府与地方政府的执政目标存在差异

地方政府作为“经济人”，一方面在有限的水资源和环境基础上最大限度地开发水资源，生产最多的产品，以满足不断增长的人类需求［12］。另一方面，由于经济活动归属于不同的经济主体，分属不同的行政辖区，而水资源、水环境属于公共财产，代表大众利益，在经济增长与环境保护的博弈中，地方政府往往顷向于经济增长，从而引发水一系列水环境污染问题，尤其是跨界水环境污染问题，引起了诸多学者的关注。目前对跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污权交易和税收手段、协商谈判等［13-16］，这为解决水环境污染冲突问题提供了参考和借鉴。但要从根本上解决水环境污染问题，还必须从流域发展的整体利益出发，兼顾社会公平与效率两个方面，建立环境保护与经济发展政府绩效考核的长效机制。

2.3 流域上下游之间的水环境保护责任与权利不对等

从自然与环境保护角度看，流域内各地区的资源禀赋和可利用的环境容量存在显著差异。一方面，受流域系统内自然、地理、资源、环境和生态等资源的非均匀分布特性的约束，流域上游地区往往地形崎岖，容易发生水土流失，交通不便，技术经济发展落后;另一方面，流域上游往往又是大江大河的发源地，其水功能区保护要求一般较流域下游高出许多，由于上游地区经济发展滞后，财力有限，往往无力承担流域整体对本地区水环境保护的重托，从而导致流域上游地区常处于“要环保”还是“要温保”的两难境地。与之相反，流域下游地区水资源和环境容量大，地形平坦，交通便利，人才、技术、资金实力雄厚，经济发展水平高，其承担的水环境保护责任却远低于流域上游地区。从法律角度来看，下游地区没有义务对上游地区的环境质量负责，下游地区在无偿享受上游地区环境保护投入提供的良好生态环境的同时，不愿主动为上游保护水环境所付出的代价进行经济补偿，这不符合社会主义市场经济条件下公平与效率协调、统一的基本原则。

3 流域减排激励机制设计

3.1 设计原则

由于环境外部效应的存在，要保持流域拥有健康、良好的生态环境，就必须额外建立一种补充和协调机制，以削除环境外部效应造成的影响。流域水污染物减排激励机制设计必须充分考虑流域内各相关干系人的利益，将行政命令为主的总量控制与市场主导的排污权交易有机结合，并遵循以下几个原则:

一是，流域总量控制范围应包括工业源、生活源和非点源在内的所有污染源;

二是，总量减排必须充分考虑流域内各地区间的经济发展水平差异，在人人享有公平发展权的前提下，充分调动各地区发展经济和保护环境的积极性和主动性;

三是，对环境保护及污染减排效果有相对科学、公正、透明、高效的考核与监督办法，要求技术先进、经济可行;

四是，建立流域水污染物总量减排长效机制，不论谁在该地区执政，也不论他在该地区执政多久，都有一个相对连续、公平、科学、高效的干部政绩考核机制。

3.2 模型及参数

假设人均累积法的计算时间跨度为n期，n=1，2，3，…，m;对于第m个规划期，则有:

限制条件:

假设流域内某级行政区划分为k个片区，则有:

其中，Ck为第k区n期人均累积污染物排放参考配额，即虚拟水环境容量资源;Dk为第k区污染物实际排放指标;Vk为第k区污染物实际交易量，购入指标取负值，出售指标取正值;Bk为第k区n期人均累积污染物排放总量;Ak为片区水污染物人均排放指标，A为本行政级次所有片区水污染物人均排放指标。

3.3 约束条件

以现行的水污染物总量控制制度和监管措施为基础，实行流域分区分期总量控制策略，科学制定流域水污染防治规划目标及总量控制指标。分区是指对于国家及省级政府规划的重大建设工程(如三峡水利枢纽工程，南水北调引水工程等)，对水环境质量有特殊要求的区域划定为重点区域;对于群众呼声高、具有重大不良影响的区域划定为敏感区。

在规划近期(五年规划期)，要求已达标的水环境功能区实行容量总量控制，水环境质量不得降级;在本地区水环境功能没有完全达标的情况下，该地区在每个五年规划期必须提出相应的重点区或敏感区，实行容量总量控制，并保证在五年规划期末这些区域水质达标;其他水环境功能区，提出相应的水污染物总量控制与削减目标。

在规划远期，要求流域内各地区的人均累积污染物排放参考配额趋同;从总的发展趋势来看，流域水污染物总量控制目标是逐年收紧的，以保证规划远期流域水污染物入河总量不超过流域水环境总容量。

4 讨论与结论

4.1 讨论

实际的总量控制指标的制定，受各地区社会经济发展水平、治理工程及投资规模、产业结构、农业种植结构、环境保护管理水平、水功能区要求等众多因素的制约，制定时力求实事求是、科学客观、切实可行，并按行政级别逐级落实到每个行政区域。若把这个流域总量控制指标看作一个大蛋糕，那么由流域-省片区-市片区-县片区自上而下的切分就是流域内各地区实际分得流域总蛋糕的份额，这是实实在在要执行的考核指标;若流域总量控制指标还是这么多，每个管理层级的蛋糕份额也与实际份额一致，只是在每个管理层级切分给下级管理层级时换一种切分方法，即按各地区的常住人口比例进行分配，那么这个虚拟的蛋糕份额就是每个地区从公平角度看应该分得的蛋糕份额，即虚拟水环境容量资源。一般情况下，流域内各地区应分得的蛋糕份额(虚拟水环境容量资源)与实际分得的蛋糕份额(实际总量控制配额)是有差异的，这个差异就是进行流域内各地区间利益协调与平衡的基础。

虚拟水环境容量资源的分配可以打破区域及行政界线的约束在整个流域内按市场机制进行高效配置。同时，以规划远期的人均累积水污染物排放量趋同作为约束指标，体现了流域公平与效率的协调和统一。若从十三五开始实施基于虚拟水环境容量资源的流域减排激励机制，不仅可以与“十二五”时期的总量控制与考核制度紧密衔接，而且还可以简化总量监督与考核程序，使总量监督与考核更公平、科学和透明化。既可以杜绝“瞒报/虚报”排污指标的现象，又可利用水污染物通量考核倒逼机制，促使各地区主动加强污染源监督和管理工作。虚拟水环境容量资源，架起了总量控制与排污权交易的桥梁，在遵循“水环境容量资源有价，需高效利用”的市场经济法则的前提下，给各地区在调控经济发展速度和污染控制节奏方面以更大的主动权，使其自主协调、平衡经济发展和环境保护间的关系，自主选择社会经济发展路径。

建立基于虚拟水环境容量资源的流域减排长效考核与激励机制后，将会极大地促进各地区污染源监测与管理水平的提升。随着各地区对污染源监督与管理水平的提高，则可对人均累积水污染物排放类别进行详细区分，即将工业源、生活源和农业源的人均累积排放值分别加以统计和考核。如果流域欠发达地区能够提供足够的证据，证明其人均累积污染物排放量高于流域平均水平主要是由于生活源或农业源引起的，国家或上级主管部门就需从流域全局利益出发，对欠发达地区的生活源或农业源治理在资金投入、项目支持、基础投资等方面给予重点扶持，并在其社会经济发展方面给予政策优惠，加大对这些地区的财政转移支付力度，保证各地区的环保工作真正成为有利可图的事业。

4.2 结论

在总结和分析总量控制中存在的问题与不足的基础上，提出了以虚拟水环境容量资源为核心的流域水污染物总量控制及污染减排激励约束机制。具体内容包括:

(1)通过建立虚拟水环境容量资源约束与流转机制，激励流域内各地区主动调整产业结构、治理污染和保护环境。

(2)以流域内各地区的水污染物年排放通量为考核与监管依据，在提高总量考核科学性、减化总量考核程序的基础上，提高了总量考核的公平性和透明度。

大力削减水污染物排放总量，使水污染物入河总量控制在水环境容量之内，是从根本上解决水环境污染问题的主要途径。流域水污染物减排激励机制，有利于协调流域内上、下游和左、右岸各地区间的利益关系，同时将流域层面的城镇布局、产业规划、生态环境保护要求与各地区的社会经济发展和环境保护目标相协调，利用虚拟水环境容量资源流转机制，在地区经济发展与流域环境保护间架起了一道协调与勾通的桥梁，使环境优化经济战略思想真正落到了实处。

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