水毁耕地复垦问题与对策

卞旭宏?范春芬?王青松

2012年8月4日，台风达维突袭辽宁，百年未遇的特大洪峰倾泻而至，导致岫岩县部分耕地被毁。为确保全县广大水毁耕地受灾农户正常春耕，县政府根据市国土资源局《转发省国土资源厅 财政厅 水利厅关于下达2013年全省灾区水毁耕地复垦任务的通知》（鞍国土资发【2013】17号）文件精神，制定《水毁耕地复垦项目实施方案》，对全县的水毁耕地进行了复垦。

岫岩县哈达碑镇水毁耕地复垦项目，是一个洪水重灾区的复垦项目，涉及到13个行政村。该项目区总面积281.0777公顷，建设规模281.0777公顷，基本农田面积225.2393公顷。该项目建设的主要内容为土地平整工程和农田防护与生态环境保持工程。对84.1571公顷水毁较严重地块进行客土，恢复耕作条件，对6.9630水冲砂压较轻的地块进行表土清理，使其露出原有耕作层，对水毁相对较轻地块进行土地翻耕，对取土后的客土场进行恢复，撒播草籽；对部分河堤或缺少河堤防护的地块进行土堤修筑，在2013年春耕来临之际，由政府主导、国土搭台、各部门密切协作，有农村集体经济组织和农民群众积极参与的岫岩哈达碑水毁耕地复垦终于圆满完成。笔者结合该项目在实施中出现的一些问题及对策，进行分析，分析如下：

1 问题

1.1 基层干部和农民理解不一影响施工进程

该项目区的基层干部和农民在项目实施前、中、后表现出三种截然不同的态度。

1.2 项目实施前，干部农民期望值高、态度积极

项目实施中，基层干部和群众态度不坚定，工作难以推进，主要有以下问题：

1.该项目区内有一部分坡度大、水毁严重不具备复垦条件的耕地，农民要求复垦恢复耕种；

2.项目设计地块是固定的，设计地块外还有部分地块也有轻度损毁情况，当地农民也要求给予复垦；

3.河边的耕地，在复耕时考虑到需要治理河道，这样复垦的耕地就少于原耕地面积，在保地还是治理河道之间产生了矛盾；

4.部分农民对项目设计不理解，提出一些无理要求，比如客土厚度等。

5.农民虽然心里明白实施项目是从根本上解决农民有地种的问题，但在遇到关系切身利益的问题时，部分农民却往往不愿意让步，甚至提出过分要求，比如在客土过程中施工车辆轧到谁家的地头，个别村组干部不但不做工作，相反还会暗中推波助澜，更过分的是，有个别村干部叫嚣，不让我干这复垦项目，谁也干不了（岫岩水毁项目未经招投标，由政府组织施工），这样的村干部不把群众利益放在第一位，而是把自己赚钱的利益放在第一位。这样给基层国土部门工作带来很大难度，在一定程度上影响了项目施工进程。

项目完成后，基层干部和农民得到实惠但对工程的日常维护缺乏责任心。

1.3 重度损毁不可复垦耕地导致出现一部分失地农民

对水毁严重，难以复耕的耕地，县国土局报国土部进行了变更，及时核减了耕地面积，但这也就导致出现了一部分失地农民。岫岩县二轮土地承包已于2003年结束，并颁发了土地承包经营权证。使调整耕地工作难度较大。受灾农户耕地调整，是一项政策性强、工作难度大，事关受灾农户生产生活和农村社会稳定大局的工作。

1.4 地方政府积极性不高造成项目实施和后期管护的难度加大

部分乡镇干部往往对水毁耕地项目估计不足，认识不到位。对于项目实施初期出现的一些问题，乡镇干部还能够起到积极的作用，但当问题越来越复杂时，担心不能按时完成施工项目，影响春耕，他们的积极性就有所降低，怕担责任。特别是项目完成后，后期管护很难跟上，一些农户在建好的道路、沟渠、坝、护坡两侧种庄稼，破坏路基和河床等。

2 对策

2.1 群众参与、多方支持是做好水毁耕地复垦的前提

在政府主导的前提下，充分调动灾区农民群众的积极性，组织灾民自救。采取“以工代赈”的方式，积极组织农民参与水毁耕地复垦工作，促进农民增收。

注重加强与村干部及农民群众沟通，公布《水毁耕地复垦实施方案》，让农民群众全程参与，真正做到尊重民意，维护农民合法权益，做到农民知情、农民自愿、农民参与、农民满意，切实做好水毁耕地复垦工作。同时，动员社会各界积极参与，形成合力，加快受灾地区恢复生产。

2.2 妥善解决受灾农户承包土地的调整及坝外地长期承包问题

对灾后部分耕地不能复耕，确需调整承包土地的，要在充分征求群众意见的基础上，由乡镇人民政府与村共同制定调整方案，报经县级农业部门审批后组织实施。要尽量利用村集体机动地补给无耕地的农户，没留机动地的地方要按中央政策规定从承包地中提取5%调整给受灾农户。对于水毁耕地面积较大的村，在做好多数群众思想工作的基础上，可在本乡镇范围内分散安置。

由于种坝外地“小水收，大水丢”，可以让农民耕种，但从长远看应采取短期承包的办法，不能再做为计划内耕地参与长期承包。

2.3 充分调动项目所在地各方积极性，形成科学有效的项目后期管护机制

建立水毁耕地项目后期管护机制，要坚持将乡镇人民政府、村做为项目管护的责任主体，并将后期管护工作和耕地保护摆在县级政府对鄉镇政府考核同等重要的位置，签定责任状，明确责任。力求形成“以群众自我管护为主、村组责任明确、国土所巡回管理、政府定期督查”相结合的立体管护机制，并严格做好考核工作。要本着“谁承包、谁管护、谁受益、谁维修、谁损坏、谁赔偿”的原则层层签订保护合同，将责任落实到人，使用政府管理与群防群护做到有机结合。