浅析我国土地登记制度

贺洪莉

摘 要：我国实行的土地登记制度是一种法律登记制度，它是以国家强制力为后盾，积极主动的行政法律措施。土地登记制度建立以来，在保护土地权利人的利益，规范土地市场行为、避免国家土地收益流失等方面发挥了重要作用。土地登记制度在科学、效益、先进性等方面还存在一些问题。在经济快速发展的今天，土地权利人要求保护土地权益的愿望愈加强烈，本文在土地登记制度现状等方面加以阐述，以期对解决问题有所帮助。

关键词：土地登记制度；存在的问题；建议

1 土地登记概述

土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的簿册，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人土地合法权益的一项重要的制度。土地登记是维护社会稳定的根本途径，是国家统一土地权利制度的基础。世界上的土地登记制度大体可分三类即产权登记制度，托伦斯登记制度和契约登记制度。我国采用的是土地产权登记制度并吸收托伦斯登记的特点。[1]

我国土地登记的根本目的在于确认土地权属，维护社会主义土地公有制，保护土地权利人的合法权益 ，维护土地市场交易秩序以及为合理有效利用土地提供依据。从某种程度上看，对权利人申请登记有一定的强制性，有利于在完善市场经济过程中，实现土地用途管制，为土地权利变动奠定基础。此外凡经依法进行登记的土地权益均保证真实可靠，具有公信力，可见强制性与可信性是土地登记的两个显著特征。

土地登记行为是民法范围内用以界定土地物权的归属，并在专门簿册上予以记载的事实。土地登记是登记机关依法实施土地权利登记的职能，并在权利人申请后进行严密的审查，对符合法定登记条件的予以登记造册，向社会公示，相关登记资料可以公开查询。

2 土地登记制度存在的问题

（1）土地登记的法律体系不健全。我国开展土地登记的法律依据为《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《土地登记办法》、《土地权属争议处理暂行办法》。但在土地登记的相关权利种类、设定、变更、终止以及各项权利、义务、登记效力等重大问题可操性不强，至使保护权利人利益、要求履行义务遇到困难。

（2）土地登记种类少，定性模糊。我国法律对土地权利种类的划分为：国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利。以集体土地所有权为例，目前其权能只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。[2]

（3）土地登记机关、土地登记标准和土地权属证书不统一。依据我国目前的登记体制，有多个部门正在进行着不动产登记。如集体土地所有权和集体建设用地使用权由土地管理部门登记造册，核发证书；国有房地产的土地登记有的地方是房产部门，有的是房地分开。由于土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。登记机关及证书的不统一，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益，而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。四、体制束缚，创新缓慢。由于我国土地登记管理的特殊性，推進制度优化和技术创新比较缓慢。现有的土地登记资料不能满足社会需求，土地登记覆盖辖区的土地调查工作量大，各级财政没有专项经费给予保证，多方投资的路子必将制约管理体制的发展。同时，由于体制、机制、技术标准等原因，至使对现有信息的浪费不能把已有的信息资源统一起来，为社会服务。

3 完善土地登记制度的构想

（1）以法律为基础，明确土地登记效力，为完善登记制度提供法律依据。土地登记主要是解决土地物权变动中的安全问题，即土地物权怎样才能安全地由物权取得人取得的问题，以及从客观公正的角度看土地物权的变动才能达到排除第三人的干涉的问题，因而只能依靠《物权法》自身来解决，也就是通过物权变动制度来解决。但我国对土地权利的划分来自不同层次的法规，权利内容、义务不清晰，权利种类不系统，相互关系还不明确。有待于通过《不动产登记法》等相关法律的出台来改变。

（2）实行土地优先登记，逐步解决重复登记的问题。在一个国家内，不管采用何种土地登记制度，一个土地物权，权利人到一个登记机关办理登记，是世界各国通行的做法。目前世界其他国家土地登记机构设置，归纳起来有三种情况，即司法部门、政府管理部门、独立司法与政府之外的专门机构。根据我国的实际情况，无论采取哪一种形式，都是一时难以解决的问题。一是司法机构在确权登记时，结合我国土地资源利用进行实质性审查，从业务性质上看有相当大的难度。二是政府部门独立机构进行登记时，有利于解决上述各类问题，但国家职能部门及运行机制要有较大的调整，以保证登记机关组织到位、职能到位。三是统一由土地行政主管部门负责。从目前全国土地登记制度建设现状考虑，无论是业务建设还是人员队伍建设，土地部门有一定的基础，土地登记在全国全面开展，制度建设成本较低。另外，解决土地统一登记应当与登记程序变革结合起来考虑，实行土地使用权优先登记应该是解决现实问题的一种思路。

土地使用权优先登记即土地及地上物（指定着物和附着物）依法取得后，无论由哪个部门管理，首先确定土地使用权，先办理土地登记，领取土地证书，然后再办理地上物的登记。从土地与地上物的关系看，不管何种地上物都依附于土地。权利人依法取得土地使用权，是拥有地上物的前提条件。因此，先办理土地登记，再办理地上物登记应是顺理成章的事。这种做法既有利于业务主管部门对地上物的管理，又保证了地上物与土地使用权的一致性以及土地用途的统一，提高了土地登记资料的使用价值。

（3）加强土地登记代理人制度建设，使土地登记从行政机关全程服务变成审批，提高行政效率。土地登记代理是指接受土地登记申请人的委托，代理土地登记申请、现场指界、代写土地登记申请文书、提供土地登记业务咨询、查询土地产权状况等；广义讲还包括：代理土地权利的取得或交易手续的办理及鉴证、相关税费交纳、土地政策咨询、土地使用权抵押等。但由于土地登记专业性较强，建立土地登记专业代理人制度，可以减少当事人不必要的困扰，大力提高土地登记申请水平，确保土地登记工作的质量，促进土地登记制度的完善。将原有的由登记机关负责的地籍调查等登记前期工作交由土地登记代理人去承担，同时理顺土地登记机关，土地登记代理人机构和土地权利人的职责、权利、义务及相互关系；做到分工明确，权责分明，既保证了登记的准确性，又提高工作效率，大大减轻登记机关工作压力和负担。[4]土地登记代理是社会主义市场经济发展的产物，是在我国实践基础上建立起来的一项制度。

参考文献

[1] 胡存智等编著《土地登记理论与方法》中国农业出版社1998年9月版，第1页，第43页。

[2] 《我国土地登记制度评价》国土资源新闻网2004年2月6日

[3] 《中国土地》2004年9月总第225期，第20页