论城市基层治理分权化改革——基于撤销街道办事处的分析

田 恒

一、问题提出

随着政府职能的转变和城市治理复杂性的增强，街道办事处存在的问题愈加凸显。归纳起来，这些问题主要包括五个方面:一是作为派出机关，街道办事处实际上承担着一级政府的职能，且其职能处于不断扩展中，而相应的职权和资源配置并未到位，权责非对称性问题突出;二是作为“二传手”的角色忙于执行上级政府下达的任务，忽视了居民对公共服务的多元化需求;三是街道办事处将其自身承担的许多工作派给居委会去完成，造成居委会的行政化运作，一定程度上弱化了居委会的自主性;四是工作效率低下，运作成本较高，造成了巨大的资源浪费;五是街道办事处的法律地位比较模糊。概言之，街道办事处作为一种实现多重目标的制度安排，它在运作过程中模糊了政治、管理和法律的界限，这是街道办事处问题的症结所在。由于这些问题的存在，街道办事处的改革逐渐受到地方政府的重视，并被纳入了国家基层政权建设的议程。

针对街道办事处存在的问题，目前的政策方案主要有“虚街论”、“实街论”和“撤销论”三种。“虚街论”主张维持街道办事处派出机关的性质，同时加强城市社区建设和基层社会自治，街道办事处主要承担综合协调的职能。①“实街论”主张做实街道办事处，包括两种路径:一是直接将街道办事处建设成一级政府实体，实行“三级政府、三级管理”体制。②二是把区一级政府改为派出机关，在扩大街道办事处管理范围基础上将其建设成为基层政府。③“撤销论”认为撤销街道办事处是解决问题的关键，是治愈街道办事处弊病的一剂良方，是提升公共服务效率、增强政府回应性和社区自治的根本出路。④关于这些政策主张的科学性、可行性已经有许多讨论，这里不再赘述。

本文从现象和问题出发，探究撤销街道办事处改革所呈现出的特点和经验，分析这种改革对城市基层治理的意蕴。通过对此种改革的经验性总结和讨论，有助于我们更好地理解城市基层治理变革的基本逻辑。

二、撤销街道办事处与城市基层治理分权化改革的可能

新中国成立初期，为了把街道居民逐步组织起来并逐渐使之就业或转业，为了减轻当时区政府和公安派出所的负担，在很多城市中，除建立居民委员会外，还设立了作为市或区人民政府派出机关性质的街道办事处。⑤街道办事处在当时发挥着城市社会组织化、资源整合、经济建设和职责分担的多重功能，它同时构成了城市基层管理与社会控制的体制安排的核心。经过30多年的发展，城市的社会结构发生了巨大变化，传统的城市基层管理体制面临诸多的挑战和问题。鉴于此，对街道办事处的性质和职能进行科学的定位显得格外重要，因为这是理顺街道办事处体制内外各种权力关系的基础。⑥这意味着城市基层治理模式需要重新构建。从理论上讲，城市基层治理需要坚持政府主导，同时引入市场机制和社会力量，依靠合作治理提供社区服务，从而满足居民多样化的服务需求。⑦显然，合作治理是城市基层治理应该追求的一种理想模式。现实的问题是，通过什么样的路径来推动这种合作治理的实现。从“行政”与“自治”交互关系角度将城市基层治理划分为“行政一体化”、“行政与自治分离”和“行政与自治衔接”三种模式，并认为“社区管理体制改革的要点在于找到行政管理和居民自治的衔接体”这一观点在认识论上具有一定启示意义。⑧虽然这些改革主张的路径各不相同，但其本质都指向国家与社会、公共行政与社区自治之间的权力关系问题。进而言之，这些探索模式在不同程度上体现了分权化的思想。分权化意味着权力、责任和资源的转移。在实践中，撤销街道办事处意味着城市基层治理结构的变革，其核心同样涉及权力关系的调整问题。由此，可将街道办事处的撤销过程看做是一种城市基层治理分权化改革的过程，其重点是通过基层治理分权化的改革设计理顺各相关主体的权力边界和责任范围，从而实现有效治理。基于此，这里提出如下三个命题:一是政府职能转移构成城市基层治理分权化改革的前提;二是城市基层治理分权化改革需以城市基层社会的再组织化作为保障;三是此种分权化改革重塑着城市生活中国家与社会的关系。

必须明确，通过撤销街道办事处来推动城市基层治理分权化改革是有其制度基础的。这主要体现在两个方面:第一，国家宏观制度环境的变革为城市基层治理分权化改革奠定了基础。制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”⑨。制度环境影响其他制度的安排，而制度环境的要素，如政治制度、经济制度、文化、意识形态等，影响着具体制度的生成与变迁，也影响着具体制度安排的功效与绩效。⑩制度环境的深刻变化(如经济制度从计划经济向市场经济的转变)呼唤与之相符的新的治理模式。第二，一系列正式制度的出台或废止为城市基层治理创新提供了政治和行政上的合法性。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月19日)明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，具体要求整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;《城市街道办事处组织条例》的废止为撤销街道办事处消除了制度障碍;《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》(中发〔2011〕11号)的出台为城市基层治理创新提供了新的政策依据和制度动力。

另外，基层民主制度建设与公众参与的需求刺激了这一分权化进程。依托党内民主建设带动基层民主，从而确保社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的落实，这种城市基层民主制度建设的路径要求在城市基层社会探索一种多元参与的合作治理模式。

三、城市基层治理分权化改革的实践与经验:撤销街道办事处的案例

(一)撤销街道办事处改革的过程

针对街道办事处存在的问题，许多基层政府近十年来(2002年以来)展开的一系列改革在政策取向上表现出了某些相似性，即通过撤销街道办事处来探索城市基层治理创新，如南京市白下区、安徽芜湖市、黄石市铁山区、贵阳市、铜陵市铜官山区等地方的实践。为了更好地把握这种创新的内在规律，下面通过剖析南京市白下区和贵阳市两地的街道办事处改革来分析城市基层治理变革的过程及其特点。

1.南京市白下区的探索。2002年3月29日，南京市白下区区委、区政府决定在淮海路街道进行街道管理体制改革试点。改革的目标是撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能。（11）具体思路是:街道不再承担经济管理职能，其原承担的57项职能移交给13个相关职能部门，并通过竞标等方式引入第三方参与社会管理。改革后管理中心共18人(改革前60人)，负责民政事务、劳动保障、市容管理、城市建设、司法服务、计生服务和党建等工作。（12）经过几年的探索，淮海路街道的改革以“失败”而告终(因行政区划重新调整所致)，但白下区并未停止其创新。2011年，白下区第十次党代会提出了“建设群众更具幸福感和归属感的创新型社区”的发展目标，探索建立以党组织为核心领导下的基层社会管理服务新体制。2012年初，白下区决定在五老村街道试点基层善治的社会管理服务新模式，探索社区综合体制改革。具体做法是:在街道成立市民服务中心，集中行使从社区收回的27项行政性事务。在试点基础上，按照“15分钟服务圈”的要求在全区建立了9个市民服务中心。启动“网格化组团式”服务，将全区58个社区划成624个网格，并派社工负责担任网格管理员。2012年3月，白下区被民政部确定为“全国社区管理和服务创新试验区”，担负起为中国城市社会管理服务新模式探路的使命。民政部要求白下区重点探索“程序式、活动式、平台式、载体式”的开放型公众参与模式。（13）实际上，这规定了白下区城市基层治理改革的方向。

2.贵阳市的试点改革及其推广。为解决“行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节”等问题，贵阳市市委、市政府决定于2010年2月在小河区、金阳新区启动城市基层管理体制试点改革。改革思路是:在试点区域内撤销街道办事处，形成“市—区—社区”三级管理模式。推行城市基层扁平化管理，推进城市管理和服务资源向社区下沉，探索建立以社区为主的新型城市基层社会管理体制和运行机制，从而强化社区服务功能、凝聚功能、管理功能和维稳功能。以地域面积和服务半径为主要依据，推行区域化管理，促进社区管理向社会领域综合发展转变。（14）在新建社区推行“一个社区党委、一个居民议事会、一个社区服务中心”的组织架构(社区党委实行“大党委制”，居民议事会是社区议事协商的机构，社区服务中心构成了政府在社区实施服务和管理的平台)。按照该思路，在总结经验教训基础上，贵阳市市委、市政府决定在全市范围内逐步推广该政策。截至2012年2月，贵阳市撤销全市49个街道党工委和街道办事处，建立了89个新型社区。至此，改革基本完成。

(二)城市基层治理分权化改革的经验

通过对两个案例的分析可发现，虽然改革的力度存在差异，但在改革的价值取向、方向和进路等方面却表现出了极大的相似性，即均通过政府职能转移和治理结构的重构来实现城市基层治理分权化改革，服务与秩序的双重构建贯穿整个改革过程。图1向我们呈现了这种城市基层治理分权化改革的过程。

图1 城市基层治理分权化改革过程模型

1.“阶段式分权”与“替代式分权”的改革进路。从南京白下区的探索可看出，其改革可大致分为两个阶段:第一个阶段是通过调整基层治理结构来推进的，即撤销淮海路街道办事处改革时期。就此阶段的改革而言，它是将街道办事处的职能移交给区政府职能部门，并引入社会化的管理机制来推进基层治理结构变革的。第二个阶段是街道办事处与市民服务中心并存时期，它虽暂未撤销街道办事处，但从社区收回行政性事务的做法实际上是给社区松绑，让社区回归自治。此阶段的结构调整为开放型公众参与治理模式的构建作了准备。从贵阳市的改革可发现，这种试图构建以社区为主的新型城市基层社会管理体制和运行机制的尝试，一方面通过成立社区公共事务服务中心来替代原来由街道办事处提供的某些服务，以契合公众的需要，另一方面也有助于增强公众与城市基层政权的互动，并通过加强基层党组织建设来突出城市基层政权稳定的重要性。

2.通过基层政府职能转移和治理结构的调整来推动分权化改革。通过转移基层政府职能和调整治理结构来实现基层治理分权化改革是这些改革的共同趋势。具体而言，表现为原来由街道办事处承担的经济等职能回收到区一级政府部门，而民政、计生、卫生等职能则下沉到社区，这种变化要求城市基层治理结构作出适应性变革。这种职能转移推动治理结构的解构与重构体现在四个方面:第一，社会管理体制的变革，即撤销街道办事处这一级组织机构，引发城市基层治理结构的变化;第二，通过职能向区级政府和社区层面转移(或同时组建新的机构来承担这种转移职能，如贵阳市组建片区经济发展局全面承接所辖区域内原街道办事处的经济职能)推动这种结构的变革;第三，这种结构的变化引发城市基层公共服务供给模式的重新构建;第四，通过强化社区自治能力建设来寻找一种可替代的合作治理模式。这种改革路径为解决街道办事处“错位”、居委会“越位”和基层政府公共服务“缺位”之间的冲突找到了突破口。

3.城市基层社会的再组织化为分权化改革提供了保障。撤销街道办事处的过程也是城市基层社会的再组织化过程，这种再组织化为城市基层治理分权化改革奠定了组织基础。在通过撤销街道办事处向社区分权过程中，城市基层社会的再组织化体现在五个方面:第一，建立了以社区党委为核心的领导体系;第二，成立了社区公共事务服务中心;第三，各种非营利性的社区社会组织的成立和参与公共治理;第四，构建了网格化管理的基本治理单元;第五，重塑居委会的自治权。通过这种城市基层社会(社区)的再组织化，使得社区公共服务质量和城市基层公共治理能力的提升有了组织保障，为城市基层治理分权化改革奠定了基础。

4.在服务优化与秩序重构中实现国家与社会关系调整。从政治发展角度看，街道办事处的撤销意味着城市生活中国家与社会的关系经历了一种结构性的变革。这种结构性关系的调整隐含的分权化改革是一种还权于社区的体制性变革，它意味着社区将回归“自治”。由此，服务的改善与秩序的维持在这种分权化改革进程中得到了应有的体现。也就是说，国家对城市社会的重新整合是在城市基层治理结构变革与城市分权的基础上构建起来的。国家通过分权化的合作治理方式嵌入城市社会生活领域，为维护基层社会秩序和实现基层政权的巩固创造了条件，从而形成一种参与式的国家与社会关系形态。

四、城市基层治理分权化改革的进一步思考

撤销街道办事处作为城市基层政府社会管理体制与机制创新的尝试，体现了分权治理的政策思想与改革逻辑。虽然这些创新活动仍然是探索性的、局部的，但它们在推动城市基层治理的变革、重构城市生活中国家与社会关系等方面的价值是不容忽视的。分析这种基层治理分权化改革有效性的指标是多维度的，公共服务质量的改善和社区公民的满意度无疑是两个重要方面。不可否认，撤销街道办事处的改革已初见成效。例如，贵阳市在社区建设、区域化党建和城市基层社会管理方面取得了明显成效。（15）应当承认，要在短期内对这种改革的成败作出定性的评价存在困难，但针对这种分权化改革涉及的一些重要议题进一步展开讨论是可行的，也是必要的。当然，这里所提及的许多方面对于评价这种改革亦不乏指导意义。

1.关于分权化改革中基层政府的责任问题。街道办事处职能的转移过程是事权和财权重新划分的过程，也是责任重新划定和明晰化的过程。街道办事处的撤销并不意味着政府责任从城市基层治理中简单退出，相反，撤销街道办事处正是强化政府责任(提供公共服务和维护秩序的责任)的体现。就公共服务供给与合作治理而言，基层政府不仅有责任制定相关的制度和治理规则，确保该机制运行的公平、公正，而且有义务对公共服务供给的质量进行监督和评估，从而对社区居民的需求作出有效回应。即是说，在基层治理分权化改革过程中，明确基层政府的责任及其“责任转移”的范围和程度是走向善治的基础和前提。

2.关于分权化改革中体制性变革引发的政策执行问题。从政策执行角度看，街道办事处是城市治理中衔接国家与社会的纽带，是国家意志转为现实的一种制度安排。分权化驱动的体制性变革使得政策执行结构由原来的“市—区—街道—社区”四级变为现在的“市—区—社区”三级。改革前，市、区级政府的政策通常由街道办事处来执行;改革后，许多政策由区级政府直接执行，另外一些政策则由社区来落实。这种执行结构的变化(由“线性的执行结构”转向“网络式的执行结构”)，意味着政策执行的复杂性增强，因而如何确保分权化的政策执行的有效性成为需要关注的新议题。

3.关于分权化改革中新的合作机制问题。基层治理分权化改革主张经济管理与服务职能分开、行政职能与自治职能分开，该思路强调了各治理主体的权力与职责的重新调整或复归(通过重构“条块关系”来实现)，这就意味着需要寻求一种新的有效的合作机制和服务模式。市、区级政府职能部门由以前依赖于街道办事处实现治理转向寻求多元主体的合作治理，因此，为什么而合作、合作的内容、合作的机制和合作的结果等都是需要重新探究的问题。以服务供给和秩序维持作为重点的分权化改革，其合作机制的构建是“自上而下”推动的。政府购买社区公共服务作为城市基层公共服务供给市场化和社会化的安排，是当前的一种重要合作机制。

4.关于分权化改革中新的治理能力建设问题。基层治理分权化改革本身不应该是目标，它所追求的应该是有效的回应、有效率的支出以及提升基层政府和社区层面的能力。治理能力首先表现为制度能力，因为治理的过程很大程度上是一种制度化的过程，它蕴含于基层治理结构的再设计过程中。治理重心的下移对社区层面的参与者的能力提出了挑战。具体而言，社区党委的领导力、社区服务中心的服务能力、社区居委会的自治能力、社会组织的参与能力、居民的监督能力以及各相关主体之间的合作能力需要重新评估和构建。基于此，探索一种以社区为中心的多层次治理模式来增强城市基层治理能力显得格外重要和迫切。

五、结语

街道办事处作为一级政府的派出机关，是城市中国家基层政权建设的基本单位，在城市治理中发挥着重要功能。在公共治理的价值和政策取向下，需要重新审视街道办事处的政治、管理和法律界限。街道办事处的撤销契合城市基层治理变革的目标和要求。不过，这种改革进路及其治理模式的适用范围，还有待进一步论证。此种改革可能受到诸多质疑，但这种通过调整城市基层治理结构和变革公共服务供给模式来实现政府职能转移的改革，为推进城市基层治理分权化改革做了有益的尝试。当然，任何治理模式的探索都不能脱离中国当前城市社会转型的现实背景，不能背离人的主体性发展这一基本价值。

注释

①饶常林、常健:《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》2011年第2期。②李荣娟、朱光喜:《将街道办事处建成一级政府的依据和构想》，《江汉大学学报》2004年第3期。③浦兴祖:《特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法》，《政治学研究》1998年第3期。④何艳玲:《“社区”在哪里:城市社区建设走向的规范分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期;杨宏山:《街道办事处改革:问题、路向及制度条件》，《南京社会科学》2012年第4期。⑤彭真:《彭真文选(1941—1990)》，人民出版社，1991年，第240—241页。⑥周平:《街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题》，《政治学研究》2001年第2期。⑦杨宏山:《合作治理与城市基层管理创新》，《南京社会科学》2011年第5期。⑧舒晓虎等:《行政与自治衔接:对我国城市基层治理模式的探索》，《学习与实践》2013年第2期。⑨L·E.戴维斯、道格拉斯·C·诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》，科斯、阿尔钦、诺斯等:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集》，刘守英等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第270页。⑩谈志林:《走向公民社会:地方社团发展的制度分析》，中国社会出版社，2010年，第13页。 （11）发改委经济体制综合改革司:《南京市淮海路街道管理体制改革的做法和主要经验》，http://tgs.ndrc.gov.cn/ggxx/t20060419_66812.htm，2006年4月19日。 （12）王鲁沛、马恩兵:《撤销街道办事处 强化社区自治职能——南京市白下区街道管理体制改革的调查》，《唯实》2003年第2期。 （13）李冀、毛庆:《一级平台、网格服务、多元参与——白下区试点基层善治新模式》，《南京日报》2012年5月2日。 （14）谢红生、唐黎:《贵阳市城市基层管理体制改革研究》(民政部2010年法制理论研究课题)，http://www.gzsmzt.gov.cn/content－20 －3792 －1.html，2011年6月 8日。 （15）光明日报专题调研组:《从“衙门”到“家门”——城市基层管理体制改革的“贵阳探索”》，《光明日报》2012年2月21日。