政府投资建设项目实行代建制的探讨

浙江省桐乡市公益事业建设投资集团有限公司 张晓敏

2004年，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），要求对政府投资的非经营性项目实行“代建制”。2005年，浙江省出台《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》。代建制逐步成为政府投资非经营性项目的主要模式。本文就推行代建制的有关问题进行探讨。

一、代建制的概念和特点

代建制是指通过直接委托或招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的建筑项目风险管理机制。

与现行投资机制相比较，代建制主要有以下几个特点：

(一)决策与执行分离

在代建制中，政府负责决策与监督职能，代建方负责辅助决策和执行职能。代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。

(二)社会化、专业化程度高

建设项目是一个系统工程，需要有专门从事工程项目管理的组织为之服务。这种组织应该有与项目管理相适应的功能、机构、程序、方法和技术；有相应的资质、人才、经验。

(三)采用风险管理机制

代建制引入了风险管理机制，委托人通过合同、履约保函等方式实现对代建人的控制。从而降低项目的决策与执行风险，实现项目管理目标。

二、代建制的几种实践模式

在《决定》颁布前，各地已开展代建制的试点，迄今为止，主要的已形成三种不同的模式，即以政府为主导、以社会为主导和界于二者之间的三种不同模式。

(一)组建政府专业管理机构模式

即政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理。目前运用这种模式的国家或地区较多，从国内来看，有不少地区组建专业管理机构，但规模普遍偏小，大部分规模都在百人以下。

(二)政府指定专业代建公司模式

由政府指定若干具备较强经济实力的国有建设公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设；或是确定名单，有限选定代建机构的方式。如上海建设系统选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。

(三)市场竞争代建模式

由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取。

三、代建制在桐乡的推行

代建制作为一种全新的建设项目管理模式，虽还存在着种种问题，但从深化投资体制改革、规范政府投资建设程序等角度看，代建制将是政府投资项目的一种主要建设管理模式，现就我市首个代建项目作简要分析：

(一)建设主要内容

代管理项目名称：桐乡市老干部活动中心大楼（建筑面积3327平方米），总概算为1000万元。

委托方：桐乡市老干部活动中心（业主、使用人）

受托方：桐乡市公益事业建设投资集团有限公司（代管人）

监督方：桐乡市发展和改革局、桐乡市财政局

代管主要内容：

工作模式：采用委托管理方式，委托方将整体工程的项目管理工作一次性委托给受托方，受托方成立项目管理组织。

风险管理：本项目采用风险管理模式，包括工期、质量、成本控制等。

工程资金管理：受托方不直接参与工程资金的管理，仅负责编制资金使用计划，报财政部门，由财政部门分批拔付给分包单位。

权利与义务：按合同条款，委托方拥有建设过程中的大部分决策权，而受托方拥有的更多的是建议权。

（5）实施情况：在签订合同后，受托方通过调整并优化设计方案、重新分配概算、跟踪审计等方法，加强了成本控制，使工程在保证质量的情况下没有超过总概算。

(二)试行代建制的收获

从实践看，桐乡市代建制试点是桐乡市在现行投资体制下的改进，取得了一定的效果，主要表现在：

与委托方相比，受托方具有建设项目管理优势。项目管理需要专业化的人员与机构，一般的政府部门很难拥有这方面的人才。从实施情况看，成绩是肯定的，受托方接手项目后，对项目的建筑特点，概算编制、设计方案等情况进行摸底调查，发现工程概算书中漏项、概算价过低、内容与实际不符等情况，实施过程中将超概算资金276万元。受托方在实施过程中通过优化设计方案，内部调配概算资金、控制概算规模等措施，避免了政府投资项目“超规模、超标准、超概算”的普遍现象。

采用风险管理模式，对工程的工期、质量和成本控制手段有了较好的保障。

避免了新的政府机构的产生。在过去，此类项目往往会成立“指挥部、基建办”之类的机构，容易膨胀现有行政机构队伍。

工程建设资金管理更加规范。工程资金一直由财政部门直接管理，代建单位负责编制资金使用计划，报财政部门，由财政部门分批拔付给分包单位，这种方式可在一定程度上降低资金使用风险。

但是，分析这次代建制的试行，发现还是还存在着以下两方面的问题：

权利与义务不对等，代建方负责项目的成本、质量、工期等，却不享有应有的决策权，在该项目中，代建方更多的只是扮演了委托方办事机构的角色，而不是一个权利与义务对等的主体。一旦后期由于委托方的决策失误，责任难以明确。

受托方虽有一定的建设工程管理经验，但与其它社会专业机构相比较，其管理经验、专业化程度还有一定的差距。

代建制是一项全新建设管理模式，全国的实践也大多集中在大城市或省级财政项目。中小城市的实践较少，市场发育也还在逐步完善中。从有利于政府管治理论出发，模式三是最好的选择，但从外部环境和内部条件看，模式二是介于模式三发展过程中的最好的过渡，即政府指定专业代建公司模式。当前，我们仍应以试点方式积极探索代建制有关组织实施机制，不断完善相关配套措施，同时加快引进、培养专业人才。