对东莞市地下管线数据动态更新机制建设的思考

沈奇祥，陈明辉，黎海波

（1.东莞市地理信息与规划编制研究中心，广东 东莞 523129）

东莞市从2009年开始，投资近4 000万对市区地下管线进行了摸底普查，建立了地下管线数据库和地下管线综合管理信息系统。如何对数据库进行动态更新，保持数据库的完整性和现势性，持续发挥管线普查成果的作用，服务于城市建设，是目前需要研究的问题[1]。

1 特殊市情介绍

经过近20年的高速发展，东莞市形成了特殊市情，并对东莞市地下管线动态更新机制的建设产生了深远的影响。

1）测绘市场高度开放。与全国大多数城市的测绘工作由当地测绘院统筹不同，东莞市至今尚未组建测绘院，测绘市场完全开放。市场开放带来的好处是竞争充分、效率高，但同时也带来了难以监管的问题，测绘队伍鱼目混杂，部分测绘单位采取低价低质的经营策略，不仅扰乱了正常的市场秩序，也为测绘成果的质量留下了隐患。

2）市政规划管理缺位近10年。由于历史原因，东莞市规划管理部门于2000年左右撤销了原市政科，将市政规划管理的职能一部分移交到城市管理部门，一部分合并到规划局用地管理科和工程管理科，直至2009年才重新成立交通市政科，导致市政规划管理缺位近10年，致使管线权属单位依法报建意识淡薄、相关管理部门重视程度不够，重新统筹起来的难度非常大。

3）镇街分头管理现象普遍。东莞市是全国仅有的市直管镇的3个城市之一，一直以来东莞市都是走多中心发展的模式，即每个镇都有自己的中心，相对独立，各自形成了一套符合自身习惯的办事流程。就地下管线建设而言，镇街各自为政，从图纸审查到竣工验收一手“包办”，导致市级部门无法发挥统筹作用。

2 动态更新工作难点

2.1 缺乏规划统筹

东莞市自2000年以来，一直处于高速扩张时期，出现了“重地上，轻地下”的现象，对地下空间的利用重视程度不够。其主要表现在规划编制方面，缺少管线专项规划，管线道路综合规划更是缺乏统筹，控规层面虽也编制管线综合规划，但组织单位、编制单位及管理部门均未认真对待，流于形式，根本无法指导管线工程建设。

2.2 报建比例较低

东莞市的地下管线敷设各自为政，设计、施工几乎完全由管线权属单位一手组织。整个管线建设过程仅需要提前知会属地的城市和公路综合执法部门，施工涉及公路、城市道路或者绿地的，建设单位也只需向城市综合管理局、交通运输局或公路局申请开挖或施工许可即可，因此地下管线工程的规划报建比例较低。

2.3 管理各自为政

按照目前的部门职能分工，东莞市的管线规划许可统一由市城乡规划局审批，但施工许可权限却分散在市城市综合管理局、市水务局、市交通运输局及市公路管理局4个部门手中。管理权限的分散导致“好像都在管，其实都没管”的现象，而且施工许可管理部门与规划许可管理部门之间也未建立必要的协助机制，具体表现为：市城市综合管理局和市交通运输局、市公路管理局由于有各自的执法巡逻队伍，因此可以掌握到几乎所有开挖和施工信息，但其关注点仅仅局限于道路开挖和修复，未为规划审批把关，在其办事流程中既未将建设工程规划许可证作为申请开挖或施工许可的前置条件，也未要求施工结束后进行竣工测量，导致管线的统一规划、动态更新难以落实[2]。

2.4 缺少统一标准

地下管线权属单位大多建有自身的运营管理信息系统，但各自的系统和数据标准都是从行业和部门需求出发，自成体系，彼此之间难以兼容，急需借助管线普查和完善管线管理的契机，统一数据标准[3]，为将来实现数据共享打好基础。

3 动态更新机制建设

1）加强法制建设，确保地下管线管理有法可依。东莞市以市政府令的形式颁布了《东莞市地下管线管理办法》，对地下管线工程的规划、建设和信息档案管理作出了明确规定，其中明确了市地理信息与规划编制研究中心负责地下管线信息管理系统建设、维护、更新和利用的具体职责。《东莞市地下管线管理办法》的出台，为东莞市地下管线的管理提供了制度保障。

2）细化报建程序，引导建设单位按规定合法建设。为提高《东莞市地下管线管理办法》的可操作性，东莞市出台了《东莞市地下管线管理办法实施细则》，其中规定地下管线工程的报建程序，如图1所示。

图1 地下管线工程报建主要流程

3）建立联动机制，紧密联系管线建设相关各方。

首先，建立数据管理部门与公众之间的联系。管线建设单位应在施工现场显著位置设置公示牌[4]，公示内容应包括工程规划许可及施工许可相关凭证的主要信息，包括建设单位名称、工程名称、施工范围、工程规划许可凭证、开挖许可凭证、施工许可凭证、投诉电话、投诉受理部门等。未按规定设置公示牌的，公众可向市地理信息与规划编制研究中心投诉，市地理信息与规划编制研究中心应会同有关部门按相关规定及时处理。

其次，建立数据管理部门与行政管理部门、权属单位之间的联系。地下管线相关行政管理部门和权属单位应按季度向市地理信息与规划编制研究中心分别汇交地下管线审批、处罚信息及竣工测量信息资料[5]、废弃管线信息，市地理信息与规划编制研究中心应认真核对上述信息，以便查漏补缺，确保管线数据库的完整性和现势性。

再次，建立数据管理部门与施工单位之间的联系。施工过程中遇到管位冲突的，管线建设单位应当立即停工，并及时报告市城乡规划局，确需变更线路的，经市城乡规划局批准后可继续施工。发现未知管线的，管线建设单位应组织测量单位查明管线特征、权属，并交市地理信息与规划编制研究中心补录到管线数据库。

最后，建立数据管理部门与巡查执法部门之间的联系。市城市综合管理执法局、交通运输局综合行政执法局、镇（区）公用事业服务中心等巡查执法部门应加大对违法管线建设的巡查和处罚力度，一旦发现未按规定办理工程规划许可、开挖许可、施工许可手续或未按规定设置公示牌的地下管线工程，应立即勒令施工单位停工，待补办手续后方能复工。

4）制定统一的数据标准，规范作业流程和数据格式。参照《城市地下管线探测技术规程》等相关国家技术标准，结合东莞市地下管线普查和后期规划报建、数据更新的实际需要，分别制定了《东莞市地下综合管线普查技术规程》、《东莞市地下管线放线验线技术规定》、《东莞市地下管线竣工测量技术规定》及《东莞市地下综合管线数据建库标准》，分别对现状管线普查、放线验线、竣工测量、管线数据入库等4个环节的作业流程[6]和数据格式作出了统一规定。

5）建设数据共享机制，提高各方参与动态更新的积极性。市城乡规划局负责建立和维护地下管线数据共享平台[7]，及时发布地下管线数据的非涉密信息，供管线行政管理部门、权属单位、企事业单位及个人查询和使用。

4 具体实施措施

1）由市政府协调部门关系。东莞市城乡规划管理部门只负责管线工程前期的规划报建，其职责决定了对管线施工建设及竣工测量等后期监管工作无能为力，迫切需要城管、水务、公路、执法等拥有施工监管及验收管理权限的部门为其把关。然而，部门之间的平行关系决定了由规划管理部门出面协调，效果必然不好。东莞市采取的策略是由市政府以行政的手段发文坚决要求其他管理部门与规划管理部门通力合作，共同把住关口，确保管线工程都依法报建和组织竣工测量，最终实现地下管线数据的动态更新。同时，依据有关法律法规，东莞市政府规定对于手续不全的管线工程，不保障权属单位在管线迁改时的权益，客观上对管线违法建设行为起到了震慑作用。

2）城管、水务、公路、执法等部门严格把关。东莞市城乡规划管理部门既没有自身的巡查队伍，又没有行政处罚权，对管线权属单位的约束力非常有限。按照市政府的要求，东莞市的城管、水务、公路、执法等部门通过调整办事程序和加强巡逻执法，一方面将建设工程规划许可证列为权属单位办理施工许可等相关手续的必备材料，另一方面加大对建设工程规划许可证的检查力度，且及时向城乡规划管理部门汇交审批和执法信息，对管线工程建设起到了很好的监督作用。

3）共建共赢思想真正落实。管线数据库动态更新的最终目的是应用，也只有将数据真正利用起来才能发挥数据的作用，数据的更新、管理等工作才有价值。管线数据的动态更新和成果共享工作要顺利开展，实现共赢是前提。东莞市规划管理部门一方面主动简化手续、提高审批效率，尽量降低权属单位报建的时间成本；另一方面也努力降低权属单位使用数据的成本，让权属单位感受到使用现有数据和重新探测相比“既省钱又省事”，调动了权属单位汇交资料的积极性。

4）主动参与竣工测量工作。地下管线具有隐蔽性，一旦覆土，管理部门很难评价工程竣工测量成果的准确性。同时，东莞市测绘队伍的素质参差不齐，而且存在按委托人的意愿作假的可能。对此，东莞市采取了主动参与竣工测量工作的做法，即无论权属单位委托哪家测绘单位进行竣工测量，均需提前通知市地理信息与规划编制研究中心，由市地理信息与规划编制研究中心派出技术人员全程跟踪和监督。既保证了竣工测量成果的真实性和准确性，同时也能保证市地理信息与规划编制研究中心在第一时间拿到竣工测量成果，及时更新数据库。

[1]江贻方，王勇.城市地下空间信息化建设探讨[J].河南理工大学学报，2006(5)：377-382

[2]刘艳丽.城市地下管线空问数据更新研究[J].中国西部科技，2010，9(29)：27-28

[3]江贻芳.地下管线动态更新管理体系的建立[J].中国勘察设计，2005(8)：55-57

[4]解智强，王贵武，周四海，等.基于互联网GIS平台的地下管线公开信息服务与共享[J].规划信息化，2012(4) ：74-78

[5]樊惠萍.地下管线数据动态更新机制的建立与实践[J].国外建材科技，2004，25(3)：98-99

[6]郭江宁，刘奕.城市地下管线动态维护更新方法的探讨——以南京市管线动态维护方案为例[J].城市勘测，2012(1)：149-150

[7]郝建忠，李鲁群，郑敏，等.基于UML的城市地下管线地理信息系统设计[J].测绘通报，2002 (4)：7-9