以培训为切入点加强社区灾害风险管理

北京师范大学资源学院 王玉海 谢恬恬

民政部救灾司 孙燕娜

亚洲基金会 柳婷 郝珊立

社区灾害教育培训的紧迫性

近年来中国灾害频繁发生，且损失惨重，社会对灾难的关注程度大为提高，志愿者、非政府社会组织积极踊跃参与减灾行动，政府也非常重视。但相比较大灾、巨灾发生后的举国应对而言，对中小灾害的灾前防治，地方基层却显得比较薄弱，尤其是社区层面的防灾减灾教育问题非常突出。据2012年9月3日《人民日报》的调查统计，有40%的公众从未受过防灾教育，接受过正式防灾教育的有8%，而经常接受教育的只有4%。就接受教育的内容而言，教育培训的有效性问题更为突出，有74%的人表示不会准备和使用急救用品，如救生包、灭火器等。可见，现在的灾害应对状况是：机关单位强于社区基层、灾后救助超过灾前防范、实物支持大于教育培训。民政部在2007年制定《国家综合减灾“十一五”规划》，就对城乡社区减灾能力和建设社区减灾能力示范工程进行了部署，随即开展了“全国综合减灾示范社区”建设，并于2011年正式批准发布《全国综合减灾示范社区创建规范》，并于2011年正式批准发布《全国综合减灾示范社区创建规范》。2011年《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》提出计划，创建5000个“全国综合减灾示范社区”，2011年批准1562个社区，2012年批准1270个社区。

社区基层防灾减灾教育培训是“综合减灾示范社区”建设的切入点。社区基层的防灾减灾工作到底如何开展，的确需要好好地探索。本文借助民政部与亚洲基金会合作开展的“社区综合灾害风险管理”项目的实践经验，总结归纳社区减灾防灾教育培训的一般特点，分析说明社区培训的需求、内容、组织及方法等。

社区灾害管理项目的实施

为了有效组织社区多方参与灾害管理工作，2007年以来，民政部（MCA）与亚洲基金会（TAF）共同合作，选择社区作为切入点，实施了3期共7个示范点的“灾害管理公共合作项目”。

该项目旨在通过举办提高公众减灾意识研讨会、企业和民间组织参加的防灾减灾知识培训班、社区层面的救灾演练等活动，鼓励社会各方参与灾害风险管理，促进政府、企业、社区和民间组织之间在灾害管理领域开展更广泛的协作，建立一个基于社区层面的防灾减灾协作模式，整体提高备灾救灾能力。

其主要理念思路：

（1）社区切入，注重基层。以社区为对象进行防灾减灾试点。

（2）多方参与，共享合作。强调灾害的共同性和综合性，探索多元主体参与灾害管理的合作机制。

（3）防灾前置，主动应对。注重灾前防治，探求变被动的灾后救助为主动的灾前防范的有效途径。

（4）提炼模式，示范带动。把点上的经验扩大为面上的示范推广。

合作项目先后实施了三期的实践。社区为基础的防灾减灾倍受关注，但究竟社区的防灾减灾核心何在；如何切入；怎么做才能够更为有效？这些问题都需要在实践中摸索。就项目实施来看，前后三期项目实施重点不同，也获得了一定的经验启示。

第一期：摸清情况，构建合作机构。主要是对社区地位构成进行摸底，再构建相应的防灾减灾组织机构。

第二期：明确主体，搭建参与平台。主要是对社区利益相关者进行梳理，掌握社区拥有的资源、理清社区所在的相关组织单位及其作用地位。

第三期：培训切入，提高防灾能力。培训意在提高社区防灾减灾的能力，主要将国际化理念与中国式实践相结合，突出互动启发、自主实践性，培训内容以社区灾害管理为主，以提高参与式风险评估能力为目标。

宁波北仑区高河塘组织架构

培训要针对社区需求

“社区为基础的灾害风险管理（CBDRM）”培训由亚洲基金会提供资金，在中国民政部的支持下，聘请亚洲备灾中心专家主讲，由国内领导和专家参与指导。项目培训期为三天，包含培训课程两天和实地练习一天，培训对象为社区干部、居民、当地官员，以及其他相关机构和组织的工作人员。

培训需求调研

项目选择浙江省杭州市萧山区、四川省都江堰市、江西省井冈山市茅坪乡为试点社区，前期由项目组专家前往当地对社区代表进行问卷和访谈调研，了解社区的基本社会经济情况、灾害情况以及现有的防灾减灾工作部署（防灾减灾和灾害管理知识培训情况、紧急避灾点设置、灾后救助情况以及存在的相关问题等内容），并针对社区特质进行灾害管理培训需求分析，据此来设计与社区当地情况相符的培训内容和方式。试点社区成员代表参加灾害风险管理培训后，可推动试点社区关于减灾自救工作的探索、示范和推广。

培训实施过程

第一个培训地选择浙江省杭州市萧山区进行试点，培训课程在萧山区临浦镇开班。临浦镇人民政府驻地为浴美施社区，处于地势南高北低的平原地带，社区内工业经济发达、交通网络复杂、人员相对密集，梅雨季节时遭受暴雨洪涝灾害的隐患较大，干旱季节受旱灾的影响也很大。根据浴美施社区的实际情况，在浙江省民政厅、杭州市民政局、萧山区民政局和临浦镇领导干部的支持下，项目共组织了当地32名相关人员参加培训，其中包括来自杭州萧山区所辖社区的居民和社区干部15人，来自萧山区事业单位如医院、学校、气象局等部门13人，来自萧山区市民营企业的3人，以及来自社会工作协会的1人。培训内容从社区为基础的灾害风险管理基本概念出发，最终落实到浴美施社区的易发灾害情况。整个过程中，学员与培训专家、社区内的小区居民、物业公司负责人、保安等进行了充分的互动与沟通，保证了社区居民能够充分参与到以社区为载体的防灾减灾公共活动中来，搭建了多方合作的模范框架。

第二个培训地选择四川省都江堰市进行试点，培训课程在都江堰市聚源镇开班。聚兴社区属于2008年四川汶川大地震的重灾区，社区领导和居民均有着较强的防灾减灾意识，社区防灾减灾工作有着较深厚的基础，已经成立了较成熟的防灾减灾志愿者组织。根据浙江萧山区培训实践的经验，项目组将此次培训队伍由核心社区向外辐射，选取了聚兴社区及周边社区的各类社会工作协会工作人员、社区居民及委员会干部、学校教师、企业代表作为培训对象，受培训人员共计31人。培训内容是以社区灾害管理为主题，填补了聚兴社区在防灾减灾培训中的社区专题空白。

第三个培训地选择江西省井冈山市茅坪乡进行试点。乡政府驻地茅坪村是个典型的山区乡，洪涝、山体滑坡、泥石流、低温冰冻等灾害对村民的生产生活影响很大。由于井冈山市所辖的乡镇多是依山而建，属于山区乡，因此各地灾种相近，防灾救灾工作实施也有着相互借鉴的可取之处，项目组在此次培训中更加细化了受培训覆盖面。受培训人员包括：井冈山市所辖各乡镇县政府民政部门15人，社区居民以社区委员会干部12人，学校教师1人，共计29人。这次培训从更加专业的角度出发，使参与主体更加明确细致，通过与政府公职人员的交流对话来探讨如何提高社区居民的灾害风险管理意识，有助于社区居民参与防灾减灾工作向深度和广度推进。

内容要符合社区实际

“社区为基础的灾害风险管理”培训包括为期两天的课程培训和为期一天的实地练习。为了方便培训者和学员，项目组专门编写了课堂培训者手册、实地练习培训者手册、学员练习手册和阅读材料等教材，将培训内容书面化、规范化，以保证每次培训的完整有效。

课程培训共分为12个单元，各单元的设计力求做到使学员清晰有序地理解并掌握社区为基础的灾害风险管理的概念、过程和方法。课程内容分别是：

·灾害管理的基本概念和术语

·当今灾害管理的发展趋势

·社区为基础的灾害风险管理：综述、概念性指南和方法

·社区为基础的灾害风险管理过程

·小组练习：社区为基础的灾害风险管理辩论

·社区灾害风险评估介绍

·参与式风险评估的工具和技巧

·参与式风险评估：致灾因子评估、易损性评估、能力评估

·参与式社区风险管理规划

·社区灾害风险管理组织的建立和可持续发展

·社区培训

·实地练习准备

为检验和评估培训成效，帮助学员尽快应用课程中所学知识和工具，培训还安排了学员实地练习，指导学员在社区收集数据和使用参与式风险评估工具，在综合分析调查数据后形成总结报告，据此绘制成社会和致灾因子地图、季节日历和历史轮廓图、问题树以及维恩示意图和排序。学员向社区成员报告自己的工作过程和发现，并验证信息的真实性。最后，由学员共同完成针对社区灾害风险的管理规划。

授课方式要贴近学员

整个培训过程采用学员分组的方式，通过互动参与和实地练习，帮助学员掌握有关社区为基础的灾害风险管理培训的知识和技能。培训者特别强调学员的参与式学习，每天由3～5名学员自愿担任主人团队，负责管理每日学习日程并掌握时间，负责协调和协助培训者开展当日的活动，在第二天课程开始前回顾前一天课程内容和活动，在课程最后设法获取学员对课程的反馈。课程结束后，全体学员将根据每天主人团队的团队工作表现、创造性、幽默感和领导能力四项标准，评选出最佳主人团队。为了实现学员在学习过程中的自我管理和自我约束，在尊重每个人观点的基础上，在正式上课之前，由学员自行拟定课堂基本规则并严格遵守。课程开始前，培训者与学员就课程期望进行讨论，问题包括：您打算在这次课程中学到什么；哪些因素能促进您的学习；阻碍您学习的障碍是什么；您能为使此次课程成功贡献什么？在课程进行过程中，培训者会不断要求并鼓励学员参与到小组练习和讨论中，引用国内灾害发生实例来降低课程内容的平面感，使之立体形象化，便于学员理解并吸收。另外，培训者在休息时间准备了系列的增能和破冰活动，以提高学员的乐趣和积极性。

培训效果显著可评

课程结束当日，组织者就课程内容向学员发放评估问卷，并回收，得到学员对培训内容的打分和建议。因三处培训地的学员人数不同，因此取打分人数所占的百分比进行对比分析。

图1 学员对课程培训的评估结果

图2 学员对实地练习的评估结果

从结果可以看出，浙江杭州培训中有74.07%的学员认为课程培训内容超过了期望，有25.93%的学员认为课程培训内容和期望相同；四川都江堰培训中有45.16%的学员认为课程培训内容超过了期望，有51.61%的学员认为课程培训内容和期望相同，还有3.23%的学员认为课程培训内容达不到期望；江西井冈山培训中有75.86%的学员认为课程培训内容超过了期望，有17.24%的学员认为课程培训内容和期望相同，还有6.90%的学员认为课程培训内容达不到期望。值得注意的是，认为培训达不到期望的学员并没有否定本次课程内容的设置和选定，而是更倾向于参加与灾后逃生有关的实用技巧训练，忽视灾前风险管理。可见，在今后的培训中应当注意改变人们只重灾后救助忽视灾前预防的意识。加强灾害发生前人们对灾害风险管理的意识和行为非常必要。

从学员对实地练习的评价来看。浙江杭州培训中全部学员都认为实地练习内容超过了期望；四川都江堰培训中有60.87%的学员认为课程培训内容超过了期望，有39.13%的学员认为课程培训内容和期望相同；江西井冈山培训中有60.71%的学员认为课程培训内容超过了期望，有32.14%的学员认为课程培训内容和期望相同，还有7.14%的学员认为课程培训内容达不到期望。值得注意的是，认为实习练习达不到期望的学员并没有否定练习内容和方式的设置选定，因没有充分参与到与社区居民面对面交流的活动中，而不认为这种互动能够有帮助于社区的灾害风险管理规划。这说明，需要在今后的培训中，调动此部分人的互动积极性。如果能将学员制定的社区灾害风险管理规划进行修缮提炼，并付诸实施，或许能增加实习练习活动的说服性。

总的来看，学员对第二天课程的评价略高于第一天课程。从现场教学的效果来看，学员在第二天的学习热情、活跃程度和互动情况也优于第一天。可以认为，在经过一天的学习磨合期和适应期后，学员对课程的认可程度和认知程度有所提高，学员能够接受到更多来自于培训专家的知识讲解和行为引导。“社区为基础的灾害风险管理过程”、“参与式风险评估的工具和技巧”、“参与式风险评估”、“社区灾害风险管理组织的建立和可持续发展”等单元课程在三个培训点获得认可的程度都比较高，这些灾害风险管理理论的操作层面，说明学员更加认可实践性与理论性相结合的课程，对实际操作技巧有着高度的兴趣和需求。另外，部分学员反映概念讲解式的课程内容不易于掌握和吸收，希望能够在课程中增加更多国内灾害案例的演示和实际操作技巧的练习，这对我们今后培训内容设置有所启示。

综合学员评估结果，三次培训均达到了项目预期效果，培训内容对学员产生了思想和行为影响，尤其对专家采用的互动参与式教学评价很高，认为该教学方法有效地带动了学员的积极性，在成人教学中发挥了很大作用。通过培训提升了社区居民的灾害风险管理意识，和社区居民参与防灾减灾事务的广度与深度，增强了社区的防灾减灾能力。就参与者的反馈来看，主要是认识转变、行为自觉、能力提升，突出地体现在如下四个方面的转变，即：从灾后做转变为灾前做（认识觉悟提高）；由要我做转变为我要做（主动性提高）；由我要做转变为我能做（能力提高）；由我一人做变为大家一起做（相互合作性提高）。