陕西省林权改革的评价与思考

景琴玲

陕西全省林业用地约为1226.67万hm2，占国土总面积59.6%，其中集体林地面积886.67万hm2，占国土面积43%、林地面积72%，是一个集体林地比重较大的省份，林改对陕西省的发展有至关重要的意义。2006年国家林业局把林改纳入“十一五”林业发展规划后，陕西省开始积极谋划集体林权制度改革，从2007年试点启动到2009年在全省铺开，2010年，陕西率先西北地区完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革主体改革任务。综观陕西的林改历程，改革取得了显著的成效，为起步较晚、情况复杂的西北地区集体林改树立了样板。“十二五”期间，陕西林业发展的战略目标应该是以科学发展观为指导，以转变发展方式为主线，以国土增绿、农民增收为目标。在此背景下，追踪陕西林改的经验，探寻陕西林改深化的策略，确定陕西林业产业发展的模式，对逐步实现陕西资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐有重要的意义。

1 陕西省区域划分及其林业发展概况

陕西省拥有土地面积20.56万km2，其中平原占19%，山区、丘陵和高原占81%，地理和民俗因素将其划分为陕北、关中、陕南三大区域［1］。三大区域自然环境和气候差异较大，林业发展情况也差异明显。

表1 陕西区域划分及其特征

续表1 陕西区域划分及其特征

2 陕西省三大区域林权改革的做法及成效

2.1 陕北地区林权改革的经验及成效

陕北地区自然条件较差，林改不能迅速给群众带来经济收益，只能走“生态保护型”的改革路子。结合陕北地区的特点，林权改革主要是按照以下环节进行：先是成立林改专门机构，进行宣传培训，之后调查摸底，根据调查结果制定林地承包方案，而后进行实地勘界，根据实地勘界结果签订承包合同，而后林农申请发放林权证，申请资料通过审核后，发证前公示，最后给林农颁发林权证书，并建立档案，总结验收。在这这些个环节中，村组林地承包方案制定、实地勘界、纠纷调处被视为最关键的3个环节。

在具体操作中，对不同类型、不同质量的林地都提出了不同的改革方案，几乎是“一村一策、一组一策、一地一策、一林一策”，从总体看，有四种明晰产权的模式。第一种，凡能承包到户的，都要按人均确权到户，实行家庭承包经营；第二种，对于不能实现人均确权到户的，将经营主体下移，实行农户联合经营；第三种，对于重要的生态公益林区域，实行集体股份合作经营，林农均等持股，按股分红［1］；第四种，对于农户不愿均等承包到户的“四荒”地，采取拍卖等其他方式承包，确权到大户，群众从转让收益中分利，同等条件下集体经济组织内的农户优先承包。这四种方式中，家庭承包经营是最主要的方式。在改革过程中，陕北吴起、富县等县推进很快，经验丰富。目前，陕北农民林业合作组织也初露端倪，林农有所增收，陕北绿色增速也很快。

2.2 关中地区林权改革的做法及成效

关中地区自然条件优越，经济发展速度较快，政府结合林业重点工程大力开展以经济林建设为主要内容的林业产业建设工作，不断推进各项有效举措，并取得了显著成效。

首先，政府从思想上高度重视林改工作，不仅林改成效纳入各级政府绩效考核的目标中去［2］，而且各级政府成立了督查室对关中地区林权改革的情况实行定期通报，并成立小组深入市县进行督察。

其次，政府协调、扶持解决经济林建设的资金问题。一方面，省级和地市级都给予经济林建设相应的财政补助；另一方面，农业厅积极敦促商业银行以林权抵押贷款支持林业建设，例如省林业厅和省农行签订协议，省农行五年内授信300亿元贷款额度支持林业建设。

再次，大力发展经济林，使经济林成为农民增收的重要产业。陕西省干杂果经济林总面积已发展到105.92万hm2，产量达到60万t，产值超过50亿元，林农户均收益1360元，共有规模以上干杂果经济林加工龙头企业14家，干杂果经济林已成为关中广大山区农民增收的重要来源。水果产业方面，比如周至县农民收入50%以上来源于猕猴桃，苹果产业成为白水、洛川农民的主要收入来源，酥梨成为蒲城农民和企业的主要收入来源。

2.3 陕南秦巴山区林改的做法及成效

秦巴山区属于全国重要的生态功能区，生态林应占森林资源的80%，因此秦巴山区也被确定为全国退耕还林工程的典型示范区之一。陕西省是秦巴山区的重要区域，其林改取得了巨大成效。商洛全市163个乡镇已全面完成了集体林权制度主体改革工作。完成林地勘界153.16万hm2，占全市集体林地总面积100%，林改进度位居全省前列，其中山阳、丹凤县的林权改革成效尤为突出。丹凤县产权管理信息服务中心已于2010年12月17日正式挂牌成立，属全省县级产权交易中心第四家，商洛市首例。安康市到2010年10月，全力完成了集体林权主体改革，90%以上林地分山分林到户，做到“山定权、树定根、人定心”，进一步明确务林、管林、兴林责任。截止2010年末汉中市汉台区全面完成了主体改革工作，顺利通过了省林业厅组织的考核验收；其余县均已完成了勘界工作。林改的顺利进行，充分调动了千家万户农民群众兴林富民的积极性，增强全社会参与造林绿化和生态治理的意识，为林业发展注入了新的生机和动力。

3 陕西省三大区域林改的初步经验与面临的挑战

3.1 林权改革取得的初步经验

自陕西省实施集体林权制度改革以来，在短短5年多的时间内，陕北、关中、陕南三大区域的林权改革工作取得了初步成效，各地区在改革实践过程中进行了有益地探索和制度创新，积累了一些经验。概括起来，这些经验主要体现在以下几个方面：

3.1.1 强化林农主体意识，着力强调执政为民、还权于民 在思想观念上强调林农的主体意识，将林权改革的决策权交还给林农，是陕西各地区域林权改革的一条重要经验。新一轮的林改是在党和国家更加高度重视“三农”问题，努力缩小城乡差距，着力建设和谐社会的宏观背景下展开的，在推进林权改革的实践中转变了思想观念，把本来属于林农的权利归还给他们。在林改工作中充分依靠林农、尊重林农意愿，让林农广泛参与林权改革的整个决策过程，成为了各级党委、政府自觉的行动［2］。

3.1.2 立足区域特点，注重引导群众自主选择多种改革方式 陕西省地跨黄河长江流域，森林资源丰富，集体林比重高，但森林资源地区分布差异较大；三大区域之间立地条件大相径庭，如陕北地区为黄土高原地区，关中地区为平原地区，而陕南则为秦巴山区。这样就造成了不同区域的农民群众对森林资源的需求和依赖程度就有所差异。因此，在林权改革中，陕西三大区域从自身实际出发，认真分析各自区域的特点，引导林农自主选择多种林权改革方式。

3.1.3 严格依照有关法律法规实施林改 陕西省林权制度改革最突出的特点就是严格依法办事，林改过程严格遵循公开、公正、透明的原则和相关程序进行。各地区均严格遵守相关法律法规，例如《土地承包法》、《森林法》、《村民委员会组织法》等法律的规定，在实施林改过程中一贯遵循“一事一议”和“三分之二多数同意”的原则，并在统一原则规定的基础上，允许“一村一策、一组一策、一林一策，甚至一户一策”。同时林权改革的程序也是客观公正。依法进行林改，不仅有效地减少了错误率，也避免了潜在的林权纠纷隐患。

3.1.4 以强有力的组织保障助推林改 为了深入推进林改工作，加强对基层林改工作的具体指导，陕西省、市、县、乡都组建了不同层次的林改领导小组，并由主要领导亲自担任小组负责人。同时，在林业部门建立了林改机构，抽调业务骨干专门负责林权改革过程中的基层调研、政策和方案制定、试点工作指导等事宜。总之，各级政府都将林权改革工作作为解决“三农问题”和推进新农村建设的重要组成部分，并多次深入基层开展调研，及时指导林改工作。强有力的组织保障为陕西省各地区林改工作的顺利推进奠定了坚实的基础。

3.2 陕西省林权改革面临的挑战

3.2.1 林权中收益权落实存在瓶径 从理论层面来讲，林权证应该可以进入市场进行自由交易，比如入股、租赁、抵押、变现和买卖等［3］，但这只能表现为一个过程。目前，林农收益权落实缺乏配套，困难不少。早在2008年，省林业厅就与省农村信用联社联合签订了《林权抵押贷款合作协议》，并出台了《林权抵押贷款指导意见》，省农村信用联社还进一步颁布了《林权抵押贷款管理办法》［4］。但主要由于整体体制改革配套不到位，效果不明显。当前大面积毁林情况还不会大量出现，但如果增收问题长期得不到解决，发生威胁生态安全和林业发展的事件在所难免。

3.2.2 林改工作任务繁重、耗资大、工作经费落实到位难度大 有的地区人口密度大，林地分割多，林改工作涉及面广，宣传发动、方案组织制定和表决、林权勘界勾图、现场核实、林权申请登记、数据输机、林权证发放、检查验收等工作量非常大，须投入的经费也非常大。部分县市区没有安排乡、村（组）的林改工作经费，从而导致乡、村（组）的经费压力较大，热情不高。此外，一线林改工作人员生活不能获得保障，县市区给予的补贴标准太低，无法调动其工作的积极性，从而影响了整个林改工作的进度。

3.2.3 林地使用权流转法律依据不健全 林地流转有关法律法规滞后，缺乏切实可行的外部拉动政策。陕西省也还没有出台有关林改的专门的法律法规。目前林地使用权的流转还处在无章可循的一个状态，这就导致了林地流转行为不规范和随意性。另外林地流转的中介服务机构也不够健全，在具体操作过程中有失公平，透明性也不够。此外，林地流转的价格也基本上由村委会通过粗略的估算方法进行估算的。而且在流转过程中，政府出面，行政干预，排挤竞争者，使群众利益受损。

3.2.4 监督职责不清造成生态破坏严重 在当前进行的林改过程中，存在一个很严重的问题就是缺少一个统一的监督管理部门，既没有对现有的林木进行统一分配，也没有对分配完的林地经营范围进行有效的监督，再加上一些村民受利益驱使，也缺乏法律意识，而基层相关部门监管不力，森林管护不到位，导致农民随意安排，甚至出现“退林还耕”的现象，当地良好的森林环境遭到破坏，进而破坏生态环境。

3.2.5 生态公益林经的确定和购买价格不合理从国家关于确定生态公益林的政策来看，确定公益林应该充分尊重群众的意愿，对于群众不愿意划为公益林的，政府应该采取措施妥善处理。但是地方政府一方面缺乏政策调整权利，另一方面希望通过公益林来获取中央财政的支持，生态公益林的确定在很大程度上没有体现群众的意愿。尽管在之后的生态公益经营管理中，国家每亩每年补助5元，但其价格严重背离价值，如果没有相应的制度保障，生态公益林的流失将是必然的［5］。目前，全省集体公益林中仅有15.9%落实了生态公益补偿，由此可见生态公益林补偿机制还不够健全。

4 陕西省深化林权改革的对策和建议

4.1 明晰产权、完善政策法规

明晰产权、承包到户只是林权改革工作的第一步，要建立起充满生机、富有活力的林业发展体制，还必须不断深化配套改革，建立森林资源资产评估制度、集体林采伐管理制度，规范集体林权流转，扶持发展林农专业合作社，完善林业支持体系（例如完善经济林重大或者病虫害后损失补偿的有关政策；经济林建设、管理以及果品销售纳入到地方政府绩效考核的有关政策等），努力增加农民收入。

4.2 加快林权流转立法步伐，规范流转行为

在明确了林地产权的基础上，要进一步推动林地使用权的流转。不仅要对《森林法》中关于林地使用权不得转让等条款进行适当修改已外，国家还应尽快制定统一的《林地和林木流转法》，省级政府也应该适应自身发展需要制定《林地流转管理办法》等行政法规，以确保林地林木流转的规范化、制度化，从而使林地林木流转有法可依，维护林权所有者和使用者的合法权益，促进林权流转机制规范有序，促进林业经营规模化和集约化［6］。

4.3 完善支持集体林业发展的公共财政和投资融资制度

在地域公共财政制度建立和完善上，陕西各地区仍有大量工作应作，如在陕西省范围内，废除以有林地面积为标准的公益林补偿做法，改按其生态价值大小决定公益林补偿标准，实行级别差异补偿办法。可参照福建、江西经验，特别注重创新金融信贷产品，培育建立农村小额信贷组织，开辟林权抵押新渠道，构建林业专业性担保公司，等等。

4.4 转变政府职能，完善林业社会化服务体系

在林权改革的过程中，林业主管部门应依法行政，及时转变职能，合理界定自身职责与管理权限，从而构建以管理、服务监督三大职能为主的新型林业管理体制［7］。充分发挥政府职能部门公共服务职能，通过组建林农专业合作组织、林业工作站、林业科技推广体系、林木种苗体系、森林病蠢害防治体系、森林防火体系、木材检查站、林政稽查队等方式不断加大林业科技推广和应用力度，构建科技推广与示范网络，为林农开展多形式、多层次的技术培训和咨询。

4.5 科学合理确定生态公益林及其价格

在确定生态公益林时，应该坚持科学与合理的原则，所谓科学原则就是要充分考虑各个地区的生态安全等来确定生态公益林的范围和面积。而合理原则则是要考虑到当集体林纳入生态公益林时，国家是否有支付能力。在科学界定生态公益林的基础上，还有加强生态公益林的购买。在购买过程中，无论实施购买的主体是国家、企业还是个人，都要确保公益林的所有者能够获得一般性社会平均利润，从而保证其获得的收益与经营商品林相当。

［1］ 省林改办.加快林权改革步伐 促进集体林业发展－我省集体林权制度改革工作概述［J］.陕西林业，2009（B12）：9－12.

［2］ 张社年.牢牢把握国土增绿农民增收目标努力推进全省林业再上新台阶－在全省林业局长会议上的讲话［J］.陕西林业，2010，（1）：5－12.

［3］ 李青松.山林的疆界－中国林权制度改革备忘录［J］.绿色中国，2007，（15）：28－47.

［4］ 赵鸭桥，苏宇芳.对西南地区集体林权制度改革的思考［J］.经济体制改革，2008，（4）：96－102.

［5］ 王迪，张绍文.完善集体林权制度改革的建议［J］.宏观经济管理，2012，（11）：25－27.

［6］ 康晓瑜.农区集体林权制度改革研究［D］.山东农业大学，2009：46－47.