城乡统筹规划在我国县级层面的改革实践

2013-09-25蒋林王芳易峥曹力维

重庆建筑 2013年9期

蒋林，王芳，易峥，曹力维

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

0 前言

县是我国现行行政体制下的基层行政单位，是落实国家政策的基本单元。从历史演变来看，县建制相对固定，很少改变；从地域大小上看，县级行政区（包含与县行政等级相同的县级市及部分与县行政体系相似的地级市，下同）多在1000～2000km2，既有城，也含乡，城乡之间有紧密的政治、经济和社会联系；从规划体系和管理上看，县既具备相对独立的规划管理权限，又具有比较适中的管理范围。这些特性决定了县应当成为推进城乡统筹规划改革的关键平台，可实现县域城乡规划全覆盖。

1 规划编制体系的改革实践

国家尚未出台《城乡规划编制办法》以代替现行《城市规划编制办法》，因此全国范围内的规划编制体系并未在县进行全面改革，仍按照城市分为总体规划和详细规划两大类。但部分省市在《城乡规划法》基础上，已在县级城乡统筹规划编制体系改革上走在前列，主要做法是增加能覆盖全域、统筹城乡的规划类型，可分三种方式(图1)。

1.1 创新指导县（市）全域层面的规划类型

重庆市要求下辖区县编制“区县城乡总体规划”覆盖区县全域，编制内容与“县域城镇体系规划”相近，实质上是对原“县域城镇体系规划”做了创新，增加不少城乡统筹规划内容。陕西省在县层面增加“城乡一体化建设规划”，层级上介于区域性城镇体系规划和市(县)城市总体规划之间，类似原市(县)城镇体系规划；根据2009年6月省内下发《城乡一体化建设规划编制办法(试行)》，其内容也与原市、县城镇体系规划相差不大。因此重庆和陕西均是在原城镇体系规划基础上进行不同程度创新，实现城乡统筹规划。

成都市有所不同，其“县规划”含“县域城乡总体规划”和“县城总体规划”，其中“县域城乡总体规划”是在“全域成都规划”指导下将城乡空间规划的主要控制要素汇集在一起，进行“一张图管总”和规划统筹，对上延续了“全域成都规划”的辖区满覆盖思想，对下指导城乡空间的利用和管控。

1.2 以体现城乡统筹性质的规划融合原体系规划和城市总体规划

浙江省新设“县域总体规划”层级，包括县域城镇体系规划、县政府所在地镇(或中心城区)的总体规划或者不设区的市城市总体规划，将整个县级行政区划为城市规划区。该规划一方面融合县域城镇体系规划和县城总体规划的内容，一方面对行政辖区满覆盖，并对乡村规划内容有所涉及。

1.3 编制体现城乡统筹性质的专项规划

2010年《江苏省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知》要求，正在修编县总体规划的地方，要同步编制城乡统筹规划，纳入县总体规划一并报批；已完成县总体规划编制的地方，规划部门要依据县总体规划组织编制城乡统筹专项规划。从上述要求看，江苏省将“城乡统筹规划”认定为专项规划，既可单独编制也可作为总体规划的一部分，但更强调城乡统筹内容。

2 规划编制内容的改革实践

2006年建设部印发《县域村镇体系规划编制暂行办法》替代2000年下发的《县域城镇体系规划编制要点（试行）》，将县域规划从城镇扩展至村，虽体现了城乡统筹规划和管理的思想，但依然只是“点”规划(确定城镇空间、等级规模)，缺乏对乡村“面”的考虑；只有城镇的规划内容而缺乏对乡村的关注。县域城乡统筹规划的主要任务就是全域覆盖规划指导和管理部门间协调衔接，因此各地规划编制内容主要按此思路改革，其中以浙江等省市实践最为系统和深入，体现在三个方面。

2.1 强调与土地利用总体规划的全面衔接

县域城乡总体规划要在空间上落实各项指标，就必须与其他规划衔接关键指标，尤其是要与控制土地要素的土地利用总体规划(下简称“土规”)之间全面衔接。浙江省《缙云县县域总体规划（2006-2020）》对此进行了创新，专题研究了与土规衔接的指标和方法，提出了“六大衔接”:①基础工作衔接（基础数据、基础图件、用地分类等）；②主要经济社会发展目标衔接；③建设用地规模衔接，即按确定的城乡建设用地控制规模，确保耕地保有量和基本农田保护任务，加强资源承载能力、环境容量研究，根据土地供应能力、耕地占补平衡能力来统筹安排规划期内城乡建设用地，特别是城镇建设用地规模；④城镇建设用地空间布局衔接；⑤规划建设时序衔接；⑥实施措施衔接，采用“四步走”的具体操作方式确保规模和空间布局的一致性（图2）。

2.2 强化对镇乡规划的统筹指引

县是目前进行镇、乡、村规划指引的最好层次，不仅可促进省市镇乡村规划指引的落实，又可对具体镇乡村规划关键要素进行统筹考虑。例如，成都市《双流县县域总体规划》在城镇规模等级结构上分为新城、重点镇、新市镇、一般镇、农村新型社区、林盘6个层级。在建设用地规模预测和分配上，既考虑传统的有用地指标的建设用地，也考虑可流转的集体建设用地，各分区和各镇用地规模及范围要根据总规用地规模、土规用地指标、可流转集体建设用地指标统筹协调确定。规划制定的新农村规划指引，包括社区聚居人口、人均建设用地、保留林盘的选择、公共服务设施、市政道路设施布局、发展模式等(图3)，为农村发展提供了具体有效的导向目标。

图2 缙云县“两规”衔接图

图3 双流县域规划城乡用地布局图

2.3 建立全域空间管制体系

浙江省《诸暨市域总体规划(2006-2020)》(图4)将市域土地划分为9大类用地(城镇建设用地、村庄建设用地、独立工矿用地、基础设施用地、风景旅游用地、发展备用地、农业保护用地、生态用地、水源保护用地)，分别与土规以及交通、电力、环保、农林等部门专项规划衔接，并按部门职责提出可有效实施的管制措施。在划定适建、限建、禁建三大类空间的基础上，针对各类用地的特点建立“点、线、面”结合的空间管制体系，“面”上控制城镇建设用地增长边界，明确耕地、林地、风景名胜区等保护范围；“线”上控制生态廊道与各类基础设施廊道；“点”上控制历史街区、水源保护地等。通过全域空间管制区的建立和与部门职责相符的管制措施，县域规划可得到有效实施，实现县域内城乡资源的统筹利用。

图4 诸暨市城乡用地空间管制图

3 规划管理的改革实践

城乡统筹规划改革最终要依靠规划管理来实现，各省市在规划管理方面的改革大多从法制建设、机构建设以及实施保障制度建设等方面进行。

3.1 出台相应管理条例

在对规划编制体系和编制内容进行改革的同时，部分省市出台相应的规划编制导则，以完善和规范规划编制。东部如浙江省，2006年颁布了《浙江省县市域总体规划编制导则（试行）》，省内部分地区还根据该导则，出台了适合地域要求的规定（如《台州市县市域分区规划编制导则（试行）》）。西部地区如重庆市，2007年编制完成了《重庆市远郊区县城乡总体规划编制导则》等(表1)。

表1 各省市制定的县（市）层面规划管理文件一览表

3.2 机构建设的改革创新

在机构建设改革创新上，各省市均有自身特色，但广东省在这方面走在全国前列。

佛山于2011年将国土资源局、城乡规划局合并为国土资源和城乡规划局，承担了国土和城乡规划相关的规划编制和管理工作，包括土地利用总体规划、土地利用年度计划、市域城镇体系规划、城市(镇)总体规划、专项规划、详细规划(含村规划)等；规划编制的职能均集中于内设的综合规划管理科，真正实现一个部门管理，实现国土和规划的无缝衔接。相比之下，上海尽管成立了规划和国土资源管理局，但国土资源和城乡规划的编制和管理仍分设两个处室，并未真正整合。

云浮市迈出了更大的改革步伐。2010年其在广东省率先将三大规划以及其他行业发展规划的编制职责整合为“市规划编制委员会”一个部门负责，试图实现“一张图纸”治理城市；同时赋予该编委会组织编制和审查全市各部门的专项规划，并监督实施的职责。这一整合并非“多规合一”，而是由一个统一部门统一协调衔接国民经济与社会发展规划(期限5年)、土地利用总体规划(期限一般10年)、城乡规划(期限一般20年)及各行业规划之间的发展目标、重要控制指标和近期重大行动计划。经过几年实际运作，有效避免了各部门规划 “交叉扯皮”的现象，基本实现了以规划引领发展的初衷，对云浮市资源环境的保护利用和城乡区域统筹发展产生了积极影响。

此外，为了解决规划权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题，云浮市还成立了由市长任主任的规划审批委员会，就规划建设的重大事项进行审查并提出决策意见。规划审批委员会下设环境艺术委员会和规划监督监察委员会。其中，规划监督监察委员会受规划审批委员会委托，就各项规划实施情况进行监督检查。通过合理配置和运用编制权、决策权、执行权、监督权，进一步从制度上保障了“多规”之间的有效衔接。

3.3 实施保障机制的改革

仍以云浮为例，该市在整合制定《云浮市统筹发展规划》的基础上，还研究建立了包括财政、组织、考核等相应的规划实施保障机制。例如，针对规划确定的“重点城市化地区、工业化促进地区、特色农业地区、生态与林业协调发展区”等四种功能区域，为相关实施主体(即镇和街道)制定了专门的绩效考核办法。具体规定了重点城市化地区侧重于考核经济发展和功能优化，工业化促进地区侧重于考核工业产值的增长，特色农业地区侧重于考核农业产业化经营水平，生态与林业协调发展区侧重于生态公益林建设、水源保护等，并明确了具体考核标准。以“功能发挥好、考核得分高”的原则，体现权责利相一致的机制，调动不同地区科学发展的积极性。正是这种“规划落地、责任到人”的保障机制，使规划实施得到了有效保证，促进了该市经济社会的发展和人居环境的改善。

4 思考与总结

4.1 对县规划存在问题的反思

县级层面是城乡统筹从战略走向实施的关键环节，城乡统筹改革在这一环节既要落实上层次提出的规划项目，又要实现县域全覆盖，并为下层级的规划编制和实施提供依据，增强规划的可实施性和可操作性。

就国家层面而言，县规划是缺失的。现行城乡规划编制体系中，县级政府编制的规划只是县城所在地镇的总体规划，仅将县域城镇体系规划作为县城总体规划的组成部分，且县域城镇体系规划的法定地位并未得到保证。广东、浙江、重庆、成都、陕西等地将县域全覆盖的规划作为城乡统筹改革的突破口就是很好的实践，但目前这些规划名称不统一，且有突破国家法定规划体系的迹象；或为了兼顾国家法定规划编制体系和地方实际需求，将县域规划穿插在国家法定规划体系中，造成地方规划体系内容复杂，规划重叠。

县规划的实际效用在不同地方也有明显差异。个别地方规划的作用非常明显，如广东省云浮市（在下辖各县编制“县域主体功能扩展规划”），其特点就是规划的目的、定位都非常明确，在解决规划的综合和统筹功能的同时，还配套设置了规划实施的机制，将此作为规划的重要内容，并因此保障了规划的落实。之所以做到这些，最根本的原因是当地决策机构真正认识到规划对统筹城乡发展的重要性而采取了强力的行政推动。但这种政治精英推动的做法有较强的人治色彩，易随领导职务的变动而变化。大部分推行编制县总体规划的地区，并没有像云浮那样正确认识县总体规划的重要作用，县里要么缺乏编制的积极性，要么编制以后很难实施。显然，从全国范围而言，还缺乏从制度层面来系统设计和规定县总体规划的内容、调控对象以及调控手段。正是这种缺失或缺位，使得城乡规划在县级行政区域这个城乡统筹的重要单元少有作为。

4.2 县级层面城乡统筹规划的改革建议

要在县(市)这一层级真正实现城乡统筹规划，必须构建规划编制事权与行政管理事权范围一致的全域规划体系，增加编制县(市)域规划。一方面，可参照浙江的做法，对县级规划体系进行彻底改革，在县域层面只编制县域总体规划，内容为县域城乡总体规划、县人民政府所在地镇(或者中心城区)的总体规划或者不设区的市城市总体规划，不再单独编制县城总体规划，以县域城乡总体规划替代县域村镇体系规划。县域规划应着眼于项目落地和实施指导，并为下层级规划编制和实施提供依据。另一方面，为增强规划的可操作性和实施效果，县域规划应将“多规协调”，特别是与土地利用总体规划的协调衔接作为重点，切实落实城乡各种功能空间。县级市及较小规模的地级市建议参照县域总体规划编制，同样将“多规协调”作为工作重点。

4.3 结语

各省市以城乡统筹理念对县级行政区层面的规划改革进行了多方面探索。规划编制体系方面，有增加指导县全域层面的规划类型，有以体现城乡统筹性质的规划融合原体系规划和城市总体规划的规划类型，也有将城乡统筹规划作为一种专项规划的规划类型；规划编制内容方面，强调了与土地利用总体规划的全面衔接、强化镇乡规划统筹指引、建立全域空间管制体系3个方面；规划管理方面，主要从出台相应管理条例、改革机构、创新落实保障机制等方面进行改革。这些改革为我国基层行政区推动城乡规划改革奠定了良好的实践基础。

近年来各地的改革经验，应当以何种形式在全国范围内推广，如何推动上层设计如何因势利导进行修改，还需要业内的广泛讨论和实践。但地方取得实效的改革成果，可先在周边分区域、分阶段推广，并听取意见，及时改进。下层次的先行改革最终将有力促进上层制度的修改。

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[10]云浮市人民政府办公室.关于印发云浮市规划编制委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知[G].云浮市人民政府办公室，2010.

[11]浙江省城乡规划设计研究院.缙云县县域总体规划（2006-2020）[R].缙云县人民政府，2009.