征地社会稳定风险评估规范化研究

丁 宁 , 金晓斌, 李珍贵, 唐 健, 胡 静, 周寅康

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210093；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

1 引言

建国以来,随着社会主义建设事业的不断发展,征地工作也逐步开展。国家建设需通过向农民征收土地,同时城市规模扩大、基础设施建设、工业发展也成为不同时期征地开展的3个主要方向。征地工作保障了中国工业化和城市化进程,加速了改革开放步伐和经济又好又快发展,在中国经济建设、社会和谐稳定与可持续发展中发挥着重要的作用。

伴随着城市化与工业化快速推进,建设用地需求旺盛,征地数量与规模激增,涉及范围广、人数多,然而在征地制度上仍较多沿用由计划经济时代所形成的框架体系,难以适应经济社会发展的要求,导致现行征地制度出现种种弊端,造成了诸多不良后果。

在经济高速发展的将来,大规模的城市化仍需征地工作的支持,然而现阶段由征地引发的矛盾愈演愈烈,仅停留于提高补偿标准等改善措施已远远不够,亟需上升到关注社会稳定的层面。这种社会稳定风险衍生于在征地过程中相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒,如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗甚至群体示威等。因此,对征地项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定,分析其引起的社会不稳定风险十分必要。2010年5月国务院办公厅出台《关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》（以下简称《通知》）,要求征迁立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被征迁人的意见,进行征地社会稳定风险评估。自此,征地风险评估制度被正式纳入征地制度体系。2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。该条例的颁布更进一步规范了征地社会稳定风险评估的开展。

征地制度的研究热点当前主要集中于规范征地程序[1]、缩小征地范围[2]、完善征地补偿标准[3-6]、多途径安置失地农民及社会保障[7-9]等方面。由于社会稳定风险评估的实践操作刚刚起步,其专项研究还较为鲜见。然而为保障经济持续发展和创建和谐社会,完善征地风险评估制度有着非常迫切的需要。因此,本文在分析现行征地社会稳定风险评估制度的基础上,提出实践中存在的主要问题及原因,对规范化评估机制的建立进行探讨,为征地风险评估制度的规范化提供参考。

2 现行征地风险评估制度分析

征地社会风险评估制度是指对涉及土地征收或农用地转用的建设项目,在报批前对征地实施可能引发的矛盾纠纷及潜在风险进行综合分析与评估,以期在风险上能先期预测、先期研判、先期介入、先期化解,切实解决征地矛盾,从源头上有效预防和减少因征地引发的社会矛盾及不稳定因素,切实维护社会和谐稳定的制度。自《通知》提出建立征地社会稳定风险评估制度的基本要求后,省、市等各级政府都纷纷出台相关政策加以落实。2011年6月原国家土地副总督察甘藏春在全国国土资源依法行政工作会议上又一次强调：“今后重大征地项目、矿山开发项目、影响周边关系比较复杂的项目,在合法性评估基础上也要进行社会风险评估”,促进了各地加快征地风险评估的落实。目前,全国大部分省市已初步形成了具有操作可行性的征地风险评估机制,就评估主体、评估内容、评估程序等已形成了相对明晰的实施方案,同时将其纳入农用地转用与建设用地报批程序,取得了一定的积极成效,现行征地风险评估基本流程如图1。

2.1 征地风险评估主体与评估内容

目前在征地风险评估的实际操作中,大多以地方土地管理部门为责任主体,评估内容包括：（1）征地的合法性。评估征地及补偿安置工作是否符合现行法律、法规和规章制度,所涉及政策调整、利益调节对象和范围是否界定准确,政策、法律依据是否充足。（2）征地的合理性。主要评估征地是否符合当地的经济社会发展总体水平,能否为绝大多数群众接受,是否兼顾了被征地群众的现实利益和长远利益,是否体现了公平原则。（3）征地实施的前提条件。一方面评估建设项目是否经过审查报批程序和可行性论证,是否符合国家产业和相关政策；另一方面评估土地征收或农用地转用的各项准备工作是否充分,如征地预存款是否落实,征地补偿安置政策宣传是否到位,被征地农民的基本生活保障能否落实等。（4）矛盾冲突与潜在风险。主要评估征地是否会引起利益相关者的严重对立,在近期和较长一段时期内是否存在引发群体性事件（如激烈冲突、群体性上访等）的风险,是否可能引发其他不稳定因素等。（5）实施土地征收或者农用地转用的社会稳定风险防范对策和预案措施。

图1 现行征地风险评估流程图Fig.1 The procedures of risk assessment on current land requisition

2.2 征地风险评估程序与方式

由于征地风险评估制度尚处于初步探索阶段,未形成规范化的评估程序与方法,目前多在项目立项后建设用地报批前开展。具体方法是：首先,资料收集,通过实地调查和资料查阅等方式收集风险评估所需基础资料；其次,风险点调查,通过征地前告知、确认、听证等程序,了解影响社会稳定的风险点,广泛征求社会各界特别是利益群体的意见,进行走访、座谈,识别征地风险点；第三,组织评估,在全面了解相关情况后,做出实施征地、暂缓征地和停止征地的决定,对于准予实施的征地行为,同意组织材料进行建设用地报批；对暂不予实施的征地行为,待各方充分沟通,解决风险点问题,征得群众理解后再进行评估。如矛盾可以化解,则可实施征地,否则应停止征地行为；第四,制定工作预案,对于评估出的不稳定隐患,制定出化解和应急处置工作预案,由评估责任主体实施。

目前评估方法以听取群众意见为主,采取走访、座谈和问卷调查等形式,部分地区采取专家咨询方式,征求相关领域专家、被征地人大代表和政协委员的意见。

2.3 现行征地风险评估制度问题分析

现行征地风险评估制度充分体现了被征地群众意愿的重要性,一定程度上对征地实施存在的风险和潜在矛盾进行了预防和评估,对切实减少征地矛盾纠纷,保护群众利益,维护社会稳定具有重要意义。但由于该制度刚刚建立,实践中仍存在一些突出问题[10]。

2.3.1 征地风险评估主体有待确认 以土地管理部门作为征地风险评估主体,存在较多弊端与不便。其一,土地管理部门不是实施征地行为的单位,没有解决征地冲突问题的权利和能力,不适合作为风险排查与化解的责任单位；其二,征地风险评估与基层群众息息相关,土地管理部门与群众沟通了解有限,获取信息不甚全面,可能会导致评价结果出现偏差；其三,土地管理部门基层人员有限,对征地前告知、确认、听证工作开展已有较多困难,征地风险评估制度进一步增加了其工作难度。事实上,从规划立项到项目开工建设涉及多个职能部门,各部门权利责任存在重叠和冲突,尤其是征地拆迁、补偿费分配使用、被征地农民社会保障等问题更是如此,征地风险评估仅依靠部门难以达到预期目的。

2.3.2 征地风险评估功能定位有待明确 现行征地风险评估制度虽在一定程度上实现了征地风险点的识别,评估了征地实施的矛盾冲突与潜在风险,但其在整个征地系统中的功能定位并不明确,作为征地过程的辅助环节,有可能流于形式。一方面风险评估执行于项目立项后征地实施前,评价结果不会对项目实施造成直接影响,即使评估出现不稳定因素及潜在矛盾冲突,也难以重新选址立项,故评价结果的应用性有限；另一方面,建设项目实施中环境影响风险评估、征地风险评估、拆迁风险评估等制度并行,评价主体、评价程序及评价内容均存在一定交叉与重复,不仅加重了相关部门的工作负担,也造成了不必要的资源浪费。

2.3.3 征地风险评估程序有待规范 现行征地风险冲突评估主要采取信访、座谈等方式,通过听取群众或专家意见确定风险评价结果,主观性较强且缺乏必要的科学依据,相应的评估技术有待进一步提高；其次,征地风险评估系统尚不完善,仅就征地合法性、合理性等定性因素进行测评,而对定量因素缺乏探讨,没有建立起较为完整的风险测算指标体系,难以准确了解征地潜在风险,评价结果可信度较为有限；另外,征地风险评估程序尚不完善,尤其摸底选样、冲突定级、风险预测、应急预案等环节还需进一步研究,以提高整个过程的科学性和效率。

3 征地风险评估规范化体系探索

根据征地风险评估制度设定基本功能取向,针对现行风险评估实践中存在的问题,从明确风险评估功能定位、完善风险评估系统及优化风险评估程序3方面进行规范化控制,提高征地风险评估制度的科学性和应用性,建立相对完整且具有可操作性的评价系统（图2）。

3.1 明确征地风险评估定位

征地风险评估是对征地过程中可能发生的矛盾冲突和不稳定因素进行评估和预测的专项制度,本质是为了从源头上降低风险发生的概率,确保征地拆迁及项目建设的顺利进行,维护社会稳定。为确保评估结果的有效性和影响度,应将其定位为项目立项的必要条件而非征地实施的必要条件,在项目立项前开展征地风险评估,分析项目实施可能导致的社会风险,若立项潜在矛盾冲突与不稳定因素较多,则不予立项,这样更易于从源头上控制征地风险,增加风险评估结果的有效性；另外,为实现资源优化配置,提高风险评估效率,建议将环境影响评估、征地风险评估与拆迁风险评估统一纳入征地风险评估体系,进行统一风险预测评估。

3.2 完善征地风险评估系统

由于征地风险评估是一项涉及范围较广、个体效应较强的政策制度,建议将地方政府作为征地风险评估制度的实施主体,按照“属地管理、分级负责”的原则,由建设项目所在乡镇政府（街道办事处）负责进行社会稳定风险评估,由维稳办、城建、国土、民政、司法、公安、信访等部门进行配合；其次,建立较为科学完整的征地风险识别与评估系统,将风险识别系统具体划分为风险来源、风险性质及风险产生原因,逐项进行深入分析,并在此基础上建立征地制度风险评估系统,以征地环境效应、征地可行性、征地拆迁风险及征地配套制度作为目标层,将各因素细化为可定量的具体指标,建立综合评价系统,可采用多目标综合评价法、AHP评价法、模糊综合评价等方法进行征地风险指数测算,较为客观地评估征地拆迁是否会引致社会风险及风险大小。

3.3 优化征地风险评估程序

图2 征地风险评估规范化流程分析图Fig.2 Analysis of standardized procedures of risk assessment on current land requisition

征地风险评估程序可从以下方面进行优化：（1）摸底选样。对所有征地项目进行风险评估涉及评估程序较为复杂,地块数目较多,可在评估前期选取典型区域进行摸底,若所在区域涉及农户数量较小且过往信访量较少,则可适当简化风险评估程序,直接听取群众或专家意见,提高风险评估效率。（2）风险指数测算与风险定级。通过对风险评价系统各指标因素的综合分析与测算,得出具有可比性的征地风险指数值,依据指数范围划分风险等级,加强征地风险评估的技术性和科学性。（3）风险预测。在现行风险因素识别与风险等级测算基础上,对未来征地风险进行预测,分析风险可能发生的范围、概率、时间等。（4）评估结果处理。按照测算得出的风险指数与等级,将征地风险评估结果归为无风险、低风险和高风险3类,按照各自特点采取相应解决措施,如风险较低可采取宣传、调解、谈判等方式,风险较高则应给予暂缓征地、停止征地、暂缓立项、停止立项等处理,将各种风险情况进行细分,使之与处理措施相对应,鼓励多样化的处理方式,最大限度的解决征地潜在风险与矛盾冲突。

同时,为确保各地能认真落实征地风险评估工作,有必要建立健全相应的配套监管机制。建议由省级政府或职能部门负责监管和备案,监管内容包括评估程序规范性、结果有效性、应对措施落实情况等,同时所有征地风险评估必须备案。在监管中还应引入评估反馈环节,即如果待评估征地区域社会条件或征地政策发生改变时,应责成评估主体重新审核评估结果准确性,若评估结果失效,应重新进行评估。

4 结论与讨论

本文在现行征地风险评估制度分析基础上,提出评估实践中存在的主要问题,探讨规范化的征地风险评估制度构建,主要得出以下结论：

（1）现行征地风险评估制度多以土地管理部门为责任主体,通过座谈、走访、信访等方式进行风险识别,以群众或专家意见作为风险评估结果,在实践过程中存在评价主体不明、功能定位不清、评价程序不科学等问题。

（2）应从明确征地风险评估定位、完善征地风险评估体系和优化征地评估程序3方面规范征地风险评估制度。确保在项目立项时开展风险评估,采用科学客观的评估方法、建立包括征地风险评估、拆迁风险评估及环境影响评估的风险评估系统,明确地方政府在风险评估中的主体作用,建立健全征地冲突风险评估配套机制与监管机制,变“被动保稳定”为“主动创稳定”。

本文就征地风险评估规范化体系的建立与完善进行探讨,其程序设置较多从维护社会稳定层面进行考虑,未对经济发展因素进行过多分析。从该制度设定的本意上看,征地风险评估不仅要从源头上对社会风险进行控制,降低征地风险发生的概率,其评价结果和处理方式还应考虑社会经济发展的需要,在风险评估制度建设中如何在维护社会稳定和促进经济发展之间取得平衡,尚需进一步研究。

（References）:

［1］ 梁亚荣,刘燕.构建正当的土地征收程序［J］.中国土地科学,2008,22（11）：20-25.

［2］ 徐琴,张亚蕾.论征地权过度使用的防止与中国征地制度改革——国际经验对中国征地制度改革的启示［J］.中国土地科学,2007,21（2）：70-75.

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［5］ 俞春娜.征地补偿价格水平与期望值、满意度关系研究［D］.杭州：浙江大学,2012.

［6］ 王海军,张德礼.多因素综合评价法划分征地区片方法研究［J］.华中师范大学学报（自然科学版）,2006,40（4）：614-616.

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［8］ 何格,欧名豪,张文秀.合理安置失地农民的构想［J］.农村经济,2005,（1）：42-44.

［9］ 陈银蓉,梅昀,刘灵辉,等.水库移民安置区土地补偿现状与补偿原理［J］.中国人口·资源与环境,2012,22（2）：27-32.

［10］ 李珍贵,齐睿,等.变“被动保稳定”为“主动创稳定”——对征地风险评估制度的调研与建议［N］.中国国土资源报,2011-02-14.