基于内容分析法的土地督察制度建设进展评价

何 为，黄贤金，钟太洋，赵雲泰，吕 晓，谭 梦

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210093；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

2006年7月24日,国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,要求建立国家土地督察制度,并在国土资源部设立国家土地总督察办公室,同时向地方派驻9个国家土地督察局[1]。围绕土地督察制度的各项制度条款相继出台,涉及土地督察的业务体系和机制,也涉及制度内部各种制度的设计、组织、搭配及建构。随着土地督察制度实施,一些学者对这一制度进行了分析研究,如有研究分析了土地督察制度的实施是否对减少建设占用耕地面积产生影响[2]。也有研究采用完全信息静态博弈理论分析了耕地非农化与中央政府、国家土地督察机构、地方政府和公民间的博弈关系,探讨了实施土地督察制度的合理性[3]。

本文重点探讨以下三个问题：一是国家土地督察机构出台了哪些与土地督察相关的制度?不同类型的土地督察制度之间存在什么样的结构关联？二是怎样依据这种关联搭建起相对规范和完善的制度分析框架？其含义是什么？三是如何运用这样的制度分析框架来剖析已有的土地督察制度体系是否合理,制度建设是否平衡？并借此为未来国家土地督察制度的优化和完善提供有效的指引和技术手段。

本文采用内容分析法[4-7],以定量分析方式对土地督察制度文本进行研究,首先选择土地督察制度文本作为内容分析样本,再根据政策工具理论制定分析框架,然后将各个制度文本中的内容进行编码以定义分析单元,随后把符合框架的制度编号归入分析框架中进行频数统计,最后在量化分析的基础上剖析土地督察制度在制度工具选择、组织与建构中所存在的过溢、缺失与冲突,并给出相应的建议[8]。

1 土地督察制度文本的样本选择

本文所选取的国家土地督察制度文本均来源于公开的数据资料,主要为中央政府相关部委网站和国内土地督察相关网站国家土地督察文件汇编等。为保证选取的准确性和代表性,本文根据以下条件进行整理和遴选：一是发文单位为土地督察总督办和派驻地方的土地督察局,二是直接与土地督察制度密切相关,三是主要选取法律、法规、规划、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件。最终梳理了制度样本151份,表1简单列取了20条。

表1 土地督察制度文本Tab.1 The polices in form of land supervision

2 基于工具的国家土地督察制度分析框架与方法

政策工具分析以政策的结构性为基本立论基础,认为政策是可以通过一系列基本单元工具的合理组合而建构出来的,并认为政策工具反映了决策者的公共政策价值和理念。合理的政策结构需政策主体兼顾自己所在的政策位置即与其他政策主体的上下、左右、前后的关系。例如,时间层面表现为先行政策、现行政策与后续政策间的继承,空间层面表现为多个平行或不同层级政策间的互补等[8]。本文从土地督察的机制和业务两方面构建土地督察制度文本分析的空间框架。

2.1 X维度：土地督察的机制维度

5年来,国家土地督察机构重视工作机制建设,主要建立了土地督察的发现审核与纠错机制、与中央有关部门的联系机制、与地方人民政府的沟通协调机制、“部办联动”的工作机制、内部交流与协作机制（表2）。

表2 土地督察主要机制及内容Tab.2 The main mechanisms and contents of land supervision

2.2 Y维度：土地督察的业务维度

土地督察机制维度的划分并不能全部描述土地督察制度的所有特征,还必须考虑土地督察自身的业务。2007年以来,国家土地督察机构围绕建立发现、审核、纠错以及工作磋商机制,在开展基础业务信息建设、信访工作、遥感监测、动态巡察、建设用地审批事项审核、与省级及计划单列市人民政府沟通协调、纠正整改等方面进行了探索,初步形成了以专项督察、例行督察和审核督察为核心,以督促落实耕地保护目标责任制和中央土地调控政策、严格土地执法、开展调查研究与土地管理形势监测预警为主要内容,以在线督察为主要技术平台的业务体系。

2.3 基于制度工具的土地督察制度文本的内容分析单元编码

样本的分析类目包括“日常管理”、“综合业务”、“专项督察”、“审核督察”、“例行督察”、“调查研究”、“督察耕地保护目标责任制落实”、“督察宏观调控政策落实”、“土地管理形势分析与预警”、“参与百日行动、双保工程”、“参与卫片执法检查”、“发现机制”、“审核机制”、“纠错机制”、“与中央有关部门的联系机制”、“与地方人民政府的沟通协调机制”、“与国土资源部机关的联动机制”、“内部约束机制”。分析单元则为土地督察制度文本的有关条款。首先对151份制度文本内容按照“文本编号—具体条款/章节”进行编码；然后,根据已建立的土地督察制度二维分析框架,将其分别归类,最终形成了基于制度工具的土地督察制度文本的内容分析单元编码表（表3）。

表3 制度文本内容分析单元编码表Tab.3 The coding of content analysis unit

3 结果与分析

在对制度工具内容分析单元编码基础上,形成土地督察制度二维分析分布图（图1）,从而形成土地督察制度文本频数统计表（表4）。总体上看,151份土地督察制度文本涵盖了土地督察机制和土地督察业务类型。

3.1 土地督察机制维度分析

土地督察制度的机制维度统计分析结果如图2。按照条款项目数计,大部分是内部约束机制的制度工具,说明土地督察制度在内部管理上,相关的制度措施是比较完善的,但内部约束机制在土地督察业务上的分布集中于日常管理和例行督察,而在专项督察、调查研究、审核督察等业务上的条款数较少；其次是发现机制的制度工具,发现机制在例行督察、综合业务、日常管理业务上的文本条目较多,在耕地保护、督察宏观调控落实等业务方面的文本为0；然后是审核机制,业务上集中分布于审核督察、例行督察；最少的是纠错机制,说明土地督察的纠错机制比较欠缺。从与有关部门的沟通协调机制来看,与地方人民政府的沟通协调机制和与国土资源部机关的联动机制均有19个条款,占总数的8.60%,与中央有关部门的联系机制有10个条款,占总数的4.52%,与中央有关部门的联系机制主要反映在督察耕地保护目标责任制落实业务上,与地方人民政府的沟通协调机制主要体现在审核督察业务上,与国土资源部机关的联动机制在督察业务上集中于例行督察业务。

3.2 土地督察业务维度分析

在机制维度分析的基础上,引入业务维度分析,得到文本条款在业务上的分布统计结果（图3）。根据条款的具体分布,发现绝大多数与业务有关的制度工具都是应用在土地督察的日常管理环节,其次例行督察、专项督察制度文本较少,而土地督察在土地管理、土地执法、耕地保护、宏观政策调控中的制度工具均偏少。

表4 土地督察制度文本频数统计Tab.4 Frequency of land supervision policy in form

图1 制度文本二维分布图Fig.1 Distribution of policies in form

图2 土地督察机制文本频数统计分布Fig.2 The frequency of land supervision mechanisms

图3 土地督察业务文本频数统计分布Fig.3 The frequency of the policies in form of land supervision

4 主要结论与建议

4.1 结论

（1）2007年以来,国家土地督察机构针对土地督察制度实施的需要,陆续制定了涉及督察业务、工作机制、日常管理、支撑与保障体系等方面的诸多制度规范,制度体系基本完备,对保障土地督察业务的开展、加强土地管理以及推动土地督察制度本身的建设和完善起到了明显的效果。但总体来看,目前关于土地督察机构日常管理方面的制度规范相对较多,具体督察业务的制度规范相对不足,尤其是涉及专项督察业务、参与卫片执法等方面的制度规范尚比较欠缺。

（2）现阶段与土地督察业务有关的文本条款偏少,土地督察在配合国家宏观政策调控和土地管理中的作用有待加强,相关的制度体系需要进一步完善。国家土地督察机构经过不断探索,形成了以专项督察、例行督察和审核督察为核心的督察业务体系,并针对相关督察业务制定了《土地例行督察工作规范（试行）》和《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》等制度规定,但到目前为止还没有制定相关的技术标准,使得土地督察缺乏技术参照、缺乏对土地督察考核的依据和标准,难以对土地督察质量加以考核评价。同时,由于缺乏相关的技术标准研究,例行督察区域的选择以及覆盖频率目前尚未得到有效规范。

（3）尽管目前国家土地督察机构在发现、审核、纠错机制、与中央有关部门的联系机制、与地方人民政府的沟通协调机制、“部办联动”的工作机制、内部交流与协作机制、地方政府土地管理绩效评价机制建设等方面均出台了相关的制度规范,并取得了显著成效,但与土地督察机制对应的制度工具多集中在内部约束机制,而与土地督察核心业务相关的机制,文本相对较少。同时,当前土地督察在公众参与机制、网络应对机制等方面还存在一定的不足,在建设督察网络论坛、吸引广大公众积极参与土地督察方面还需要加强。

（4）从国家土地督察各项文本条款出台的先后顺序来看,2006、2007年国家土地督察出台的各项制度条款多以内部管理和内部约束机制为主,而随着土地督察各项业务的开展,与核心业务相关的各项制度条款也在实际问题反馈中不断得到发展和完善,2009、2010年国家土地督察的各项通知、公告、法律、法规、规划、意见、办法等制度文本开始明显转向各类督察业务,如“双保工程”、“督察宏观调控政策落实”、“例行督察”等。而督察制度的深入实施,将进一步推动土地督察制度体系建设,体现土地督察的价值。

4.2 政策建议

（1）国家土地督察机构需要对土地督察业务加以梳理、分析不同督察业务之间的相互关系、分析国土资源管理部门业务与土地督察业务之间的相互关系以及土地督察制度与相关制度之间的相互关系,以便进一步完善和健全土地督察业务体系以及土地督察制度,形成具有土地督察特色的制度体系。

（2）适度降低内部管理等制度工具使用频率,有效加大相关制度的实施力度。对现有目标规划、法规管制等工作的实施细节加以落实,尽快出台时间表,严格规定各项政策、措施的落实步骤。健全和完善相应的配套制度体系,提高制度的系统性和可操作性。土地督察是对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,围绕服务客观评价省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况这一目的,对土地督察业务体系加以系统设计,对已有业务加以适度整合,形成由多个相对独立而又有机联系的业务组成突出土地督察特色的业务体系,显化土地督察在国家土地管理中的重要作用。

（3）在土地管理法中增加有关土地督察的章节或条款,对土地督察制度的基本内容加以规定,明确土地督察的法律地位；抓紧“国家土地督察条例”的制订,不仅要通过“国家土地督察条例”对国家土地督察机构的职责权限、工作原则与方式等加以规定,还要对土地违规违法问题纠错机制加以明确,提高权威性。在督察制度条款的制定上,须考虑与其他制度的连续性与一致性,在目标上保持相对的统一性,在工具的选择和力度上保持必要的连续性。国家相关职能部门要担负起制度制定的协调工作,对国家所关注的耕地保护、土地违法等重大问题进行研究,提高针对性。加强对实施情况进行评估和监督,做好实施绩效的研究与反馈,为后续制度制定提供科学指导意见。

（References）:

［1］ 梁亚荣,朱新华.国家土地督察制度的法经济学分析［J］.河北法学,2009,27（3）：82-86.

［2］ 钟太洋,黄贤金,谭梦,等.土地督察的耕地保护效果评价［J］.中国人口·资源与环境,2011,21（5）：38-43.

［3］ 詹晨晖.基于完全信息静态博弈的土地督察制度分析［J］.中国农业资源与区划,2010,31（5）：36-41.

［4］ 卢小丽,武春友,Holly Donohoe.基于内容分析法的生态旅游内涵辨析［J］.生态学报,2006,26（4）：1213-1220.

［5］ 杨菊萍,贾生华.企业迁移的动因识别——基于内容分析法的研究［J］.地理科学,2011,31（1）：15-21.

［6］ 朱竑,刘博,钱丽芸.西方文化地理研究的研究取向、资料搜集与展示方式基于《Social & Cultural Geography》刊载论文的内容分析［J］.人文地理,2011,（2）：1-6.

［7］ 李燕萍,吴绍棠,郜斐,等.改革开放以来我国科研经费管理政策的变迁、评介与走向——基于政策文本的内容分析［J］.科学学研究,2009,（10）：1441-1453.

［8］ 黄萃,苏竣,施丽萍,等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究［J］.科学学研究,2011,29（6）：876-882.

［9］ 中国政府网.国土资源部关于印发《保增长保红线行动工作方案》的通知［EB/OL］..http: //www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200903/t20090331w.