“营改增”政策创新的实践及全国推广的建议

刘隆亨 吴 军

一、“营改增”的重大实践和制度创新

1、“营改增”的必然性。2009年增值税的转型并不等于增值税的完善。占社会固定资产四分之三的房屋及建筑物、交通运输业和现代实体经济服务业等及不动产，仍然未纳入增值税的抵扣范围，不仅人为割断了增值税的征管链条，阻碍了增值税优势的发挥；同时增值税与营业税并存的格局，也造成了增值税纳税人与营业税纳税人之间事实上存在的税负不公。形成在同一地区、同一行业、同一企业存在既缴增值税又缴营业税，工业经济缴增值税，服务业经济缴营业税这种很不合理的局面。因此，交通运输业和现代服务业实行营业税改征增值税所代替势在必行。

2、“营改增”试点的初步成效。“改革是对制度的自我完善，是对矛盾冲突的转化。”2012年1月1日起，国务院决定在上海进行交通运输业和1+6的现代服务业的“营改增”试点，在取得初步的成就和经验后，于2012年6-8月又扩大至北京、天津、湖北、安徽、福建等九省市进行试点。经过一年多的试点，完成了新旧税制的转换，试点运行平稳，政策效应显现，经验有了积累。

（1）完成了由营业税改征增值税新旧税制的转换，使试点地区的企业和个人，摆脱了营业税道道征税、全额征收、重复征收的税收弊端，从而步入了环环抵扣，按增值额征税的中性公平税制。

（2）交通运输业和部分现代服务业放开，搞活了。交通运输业和现代生产服务业改变了过去重复征税，税费负担过重阻碍发展的状况，“营改增”后，以“轻装前行”姿态朝前发展。不仅中小型企业微型企业普遍获得了税负下降，就连一般纳税人也在不同程度上减轻了税负，尤其是上下游企业抵扣链的打通，促使大中小型企业的配套发展，有利于劳动就业和生产经营的自由配置与流通。

（3）“营改增”为企业避免大而全，小而全的发展模式，向专业化协作化新的发展模式创造了条件，有利于促进制造业的创新发展，推动了服务外包和主辅分离，鼓励了设备更新和科技创新。

（4）促进了企业转型升级，推动企业经营组织模式的转变和内部管理制度的加强。

（5）扩大了进出口贸易，尤其是对外贸易服务业有了较大的发展。今年第一季度，我国第二产业增速为7.8%，第三产业增速为8.3%，这就说明“营改增”对现代服务业的发展起到了积极的作用。

3、“营改增”试点的主要经验。

第一，在“营改增”的推进和矛盾问题的逐步解决方面。

（1）针对个别税收政策不明确的情况，财政、税务系统以及注册税务师、会计师开展了“接地气”活动，深入纳税户，进行税企沟通，听真言、说真情、现场答疑。及时解答和协调纳税人试点中的各种问题。“除疑虑，明政策，齐心协力助改革。”国家税务总局设立的12366北京呼叫中心，为广大纳税人答疑解惑，纳税服务热线运行平稳居全国之首。

（2）有部分行业和企业反映税负有所增加。调查发现有些特殊行业由于政策不到位，价格传导机制不畅通，会计记录不健全等各种原因使税收负担略有上升。对此，上海、江苏、北京、天津、广东等各地财政部门及时采取了过度性扶持补贴政策，缓解了这部分企业税收负担上升的情况。

（3）试点初期一些地方的财政比较吃紧。这种吃紧是由财政分配体制和地方税收权限机制的原因造成的。经过中央财政部的补贴或将要着手财税体制改革的精况对增值税分配格局的重新确立，以及整个地方税制体系的完善，这种现象将会逐步得到解决。

（4）由小规模纳税人不能领购增值税专用发票，向纳税人转变身份完成增值税抵扣链条方位转变。增值税专用发票是“营改增”过程中的一个突出困难，只有能开出增值税专用发票才能使更多的纳税人得到“营改增”的好处，也才能把增值税的试点企业与它的下游企业连接起来，才真正构成增值税的上下衔接。使试点纳税人与非试点纳税人之间的互为交换行为的阻力被消除，而且小规模纳税人与一般纳税人的交换行为也会更为密切。

（5）由地区税收竞争加剧，向国税地税紧密合作、地区税收平衡协调发展趋势转变。地区税收竞争现象，在“营改增”之前就已经存在于国税与地税之间。而在“营改增”试点行业企业和地区与非试点行业企业和地区之间的税收矛盾与竞争有可能更加突出。但对目前不在“营改增”试点范围的增值税纳税人，收到试点省市开具的服务业增值税专用发票，也可以接受抵扣，这是对原增值税纳税人给予的支持，可以使原增值税纳税人与试点纳税人一样减轻税收负担。

第二，在纳税义务人的确定和积极配合和支持改革方面。“营改增”实际上是由营业税的征纳关系向增值税新型的征纳关系的转变，因此在“营改增”过程中如何确立增值税的纳税人包括一般纳税人和小规模纳税人，这是“营改增”的关键问题。

（1）从理论上来说，是以征税对象和征税范围相结合确定增值税纳税人。把握以企业为基础的征税对象与征税范围相结合，是确立增值税纳税人的关键。对增值税纳税义务人要强调应税的交易行为，也就是货物和劳务的购置问题。因为只有进行了交易行为，才有销售收入，才能实现增值税的价值取向。增值税纳税人作为征纳关系的一方，它必须参与这种改革并具有积极性，才能保证“营改增”目标的实现，这是增值税的本质要求。

（2）结合行业自身的特点，纳税人应研究结构性减税政策和税收优惠政策的对号，规范经营业务与税收风险应对，加强企业内部和外部的制度建设。

（3）“营改增”纳税人应算细账。“营改增”纳税人要以财政部、国家税务总局发布的“营改增”试点方案为核心内容，通过对“营改增”的影响展望和对策的深度分析，不仅要比较改革前缴营业税额和改革后缴增值税额的多少，而且还应考虑和预测改革后企业收入和成本费用的变化对企业的影响。在预测改革对产品定价、收入和利润影响的基础上，拿出应对预案。

（4）税务登记证换发办理流程及其申报，这是“营改增”的重要法律证据和依据。“营改增”试点企业的增值税纳税人“身份”虽有一定的自主选择权但不能自行决定，一定要按照规定填写《增值税一般纳税认定表》，向税务主管机关报送，税务机关在审批环节要做到公开、透明。

二、“营改增”全国推进的工作建议

1、全面优化我国税制结构，建立科学的税制结构。一是要妥善处理增值税与营业税的关系。营业税还需要存在一个时期，其现行税率部分进行适度调整和降低，与增值税小规模纳税人的税负相衔接、相适应。二是要妥善处理与所得税和资源财产税的关系。“营改增”不能“一花独放”，应与推进相应税制改革相结合。三是逐步推进房产税、资源税试点的扩围，实行这两个税种的全面改革。希望把房地产税提升为地方税制的主体税种。

2、重新规范中央和地方的财政分配制度。针对财政补贴不规范，有的地方财政“吃紧”（“营改增”致使少数地方减少收益）以及“营改增”试点改革中，收入暂归试点地区本级财政收入所支配体制与按增值税75%：25%的分享体制的矛盾，通过推进相关税制改革和优化中央与地方税收分配比例，尽快拿出统一的全国性的财政分配方案一起解决。要与分税制财政体制相衔接，要与构建地方税收体系相结合一起解决。也可用一转一支付的办法，实现全国区域财政分配均等化一起解决。

3、把握“营改增”的直接目标和最终目标的关系。按照国务院常务会最近的决定，把握改革的直接目标与最终目标的关系。“营改增”的直接目标：就是在我国境内完成“营改增”的改革，加强增值税管理完善增值税制度。最终目标：就是最近国务院常务会“关于扩大营改增试点的决定”中所提出的“五个有利于”。

4、做好纳入“营改增”试点行业范围的选择工作。营业税原有9个税目，即交通运输；建筑业；金融保险业；邮电通信业；文化体育业；娱乐业；服务业；转让无形资产；销售不动产。目前只是选择了交通运输业、部分现代服务业以及邮电通信业等一部分范围。营业税中还有一大部分税目没有纳入到“营改增”的范围和进程，按照“十二五”规划的要求完成“营改增”的全部改革，其改革行业范围的选择十分重要。应按照“先易后难”的原则和“先急需后缓行”文及“问题突出”的改革安排，对“看准了”、且“条件具备了”的要求，必须不时机的进行选择和安排，对营业税全部改完和“割尾巴”。因此对行业的范围选择要精细和适时，行业范围的不同使用的税率也不同，例如对广播影视制作规定使用7%的税率。对小规模纳税人，使用3%的税率。

5、把“营改增”和转变财政税收职能结合起来。在组织上财政部、国家税务总局及时召开扩大“营改增”试点工作视频会议，齐心聚力推进扩大“营改增”试点工作，做到精心安排，保障有力，同时与国家税务总局部署的税务系统职能转变工作紧密结合起来。