农地流转轻踩油门

魏枫凌

在于11月份召开的十八届三中全会即将研究的各项深化改革问题中，落实人口城镇化无疑是最大看点。而完成这一任务需要一把钥匙，就是推进农村土地流转制度改革。

中国农村土地实行集体所有制，但是在流转过程中不仅农民无法主张自己的权利，还导致土地农用性质得不到保障。全国各地农村情况千差万别，贯彻统一的流转制度也有很大难度。不过，中央至少亟须制定一个框架性的制度，首先严格保证农民依法完整享有产权和自主行使决策权，接下来再鼓励各地根据地方条件出台“地方版”实施方案。

改革的交集

根据国家统计局公布的2008年数据，已经高度市场化的城市建设用地，只占全国土地面积的0.6%，农村集体建设用地占4.2%，农业用地占95.2%。

齐鲁证券首席宏观分析师刘启元对《证券市场周刊》表示，在保证粮食安全、稳定房价、推进城镇化、保护农民合法权益等方面，加快推进土地流转制度改革都有必要性。

目前农村和城市郊区的土地，除部分法定属于国家所有的以外，归属农民集体。宅基地、自留地和自留山同样为农民集体所有。当农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地依法属于国家。然而，从事农业生产的农民缺乏其他的谋生技能，农村尚未建立完善的社保，覆盖面不足，因此在人口城镇化过程中，需要对失地农民给予合适的补偿。

目前，农村土地生产效率还没有显著提升。中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立估算称，目前中国农村居住人口约为7亿人，其中种地的劳动力有2.8亿人，按照18亿亩耕地计算，平均一个劳动力只能种6亩4分地。导致中国农业劳动生产率只有第二、三产业劳动生产率的28%。

另外，由于农村土地产权主体模糊不清，农户往往在现有的土地格局中处于弱势地位，农民难以享受到土地增值的收益，打击了农民进行土地流转的积极性。因此农民进城务工后宁可土地荒芜也不愿转让，降低了土地利用率。

发展第二、第三产业需要广阔的内需市场。从以往经验看，进城农民即便找到工作，也多是低端制造业和服务业，工资收入不足以支持消费需求扩张，政府提供的公共服务也受到财政收入的约束。因此，中国需要加快第一产业的发展，并且增加农民的财产性收入，才能实现人口城镇化促进内需的目标。

地方因地制宜

在全国不同地区，农村土地流转过程中不仅地方政府放手改革的程度相差很大，还受到人口、地理、经济条件等因素影响。

河南省集中国第一农业大省、第一劳务输出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推进农地流转改革相较于其他省份更具有迫切性。不过河南省开封市郊区一农户却对本刊记者表达了对于土地流转的无奈。当地村委会长期以来对于如何将土地承包经营权处于主导的地位。

该农户介绍称，土地承租方直接和村委会干部谈判，村民们实际缺乏知情权和决策权。2010年时，该农户所在村数百亩土地还有40年到期的承包经营权被转包，合同签订期限39年，租金约为每亩1500元，和种地收益基本相当，租金一年一付也使农户无法一次性获得投入其他经营活动的初始资本。该村民同时介绍，近三年来，这片地却一直荒芜着并没有进行工业或农业利用，土壤已经硬化。

陕西劳动力输出规模明显小于河南和川渝，陕北地区土地的农业利用价值却相对较低，但却是中国能源重镇，地下蕴藏着丰富的煤炭和天然气。地处陕北的榆林市一位资深不动产律师对本刊记者指出，如果按照《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，意味着农民的实际收益远低于土地的实际利用价值。在商业和农业的价值悬殊的情况下，将补偿标准在农业生产收益的基础上提高，才能增加农民流转土地的积极性。

重庆的农村土地流转采用了交易所拍卖方式，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。拍卖“地票”所得扣除必要的复垦成本、融资成本和管理成本后，85%支付给农民，15%支付给农村集体经济组织。

这一“地票”制度刺激了土地流转的活跃程度，但是也遭到了广泛质疑。一方面，卖方是政府成立的土地整理中心，买方以当地国有企业为主，农民被动接受土地价格，另一方面，前置土地转让持续，以及后置的拍卖价款支付持续的管理流程不够透明，官员和村民自治组织干部仍有较大的裁量权，可能演变为变相征地。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开呼吁，基于土地资源的稀缺性，要注意农村土地流转入市过程中可能加剧导致土地利用偏离规划的风险。

农地流转探路

瑞银证券首席策略师陈李对本刊记者指出，土地改革可能会采取全国搭建总体框架，各地在实施时可以采取因地制宜的方式进行。考虑到相似的社会发展历程，陈李认为，内地可以参考台湾地区的经验，从工业化初期、中期、后期，台湾土地改革经历了“农地农有”、“农地农用”、“农地释出”三个步骤。

上世纪五六十年代。台湾把从日本人手上接收过来的土地和从地主手里有偿收回的地卖给农民，约占耕地的25%，地价为一年农作物收入的2.5倍，由承领农民分10年和20期平均摊还，不必负担利息。

上世纪七八十年代台湾工业化的加速，农业的发展明显滞后。于是台湾推动了第二次土地改革。在这过程中，90万公顷的土地从分属90万农户转变为分属30万农户，其余60万农户约370万农民转业。这一方面实现了农村人口的城镇化，另一方面实现了农业耕作的机械化和农产品的商品化。

上世纪90年代的第三次土地改革主要是放宽土地流转，满足经济建设和非农部门的用地需求。先后宣布停止严重制约土地流转的《耕者有其田》条例，规定农地经整体规划后能够变更使用，农地变更所得利益，应缴纳回馈金，以消除变更使用的暴利及农地操作，并且取消了农地农有的规定，放宽耕地承受人必须为自耕农的限制。

就大陆而言，多数地区的农村共有制土地产权主体不清晰，“农地农有”尚且无法保障，因此需要从源头上进行规范，让村民实质享有土地流转的决策权。

当土地权属确认完毕后，则需要将这些土地的权利明确赋予农民。中国政法大学民商经济法学院院长王卫国教授认为，可以对集体土地进行按份共有的股份制改造，集体土地所有权的行使通过股东大会的决策机制，其收益归属于全体股东并按一定比例分配各个股东，其最终处分权属于全体股东，是具有较强普遍适用性的方法。对于缺乏经营能力的农村集体，则可以依据信托制度将土地使用权委托给专业公司经营。

农业部的数据显示，2012年国内农地流转规模为2.7亿亩，而2013年上半年就已经达到3.13亿亩。不过，这其中60%-70%是农民之间口头或书面协议的转包转租互换等形式，合作社入股仅有6%-7%，大型农业企业流转的土地面积不足20%。全国农地流转加快的同时，流转方式有待更加科学。

刘启元指出，山东省枣庄市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鉴了现代公司治理制度，兼具流动性和村民决策自主性，在这土地资本化上走在全国前列。

枣庄规定合作社成员中农民不低于80%，出资人获得的附加表决权总票数不超过本社成员基本表决权总票数的20%，保障了农民对土地的长期控制权。其次，在土地合作社中引入了农业保险机制，政府给与保费补贴，降低了合作社土地使用抵押权的风险。此外，当地规定土地合作社最多不超过三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超过三年，从而保证农民不会长期全部失地。

在陈李看来，一、二线城市已经进入了工业化后期，具备“农地释出”的条件。通过“农地释出”，给予土地合理的价值，补充城市用地，对于一、二线城市的经济发展是更加有利的。

土地流转制度试点在2013年纷纷推进，暗示地方因地制宜试点至少已经得到了中央政府的默许。其中，深圳推出了产业用地供应机制试行办法，规定原农村集体合法工业用地可以申请进入市场流通；温州列出十二类农村土地产权可以在农村产权交易所公开交易；福建省则提出加快土地股份合作社和土地信托流转的转让模式。不过不难发现，走在前列的多是经济发达、工业化程度较高的沿海省份，这也显示出地方制定差异化细则的重要性。

“过去三十年的中国经济增长主要得益于生产要素的市场化、资本化。”陈李说，“如果未来十年能将尚未进入市场的农村土地市场化、资本化，有望开启中国经济成长的一个新十年。”