广州市社区居家养老问题及对策

◎ 杨雪莲 刘 波

一、广州市社区居家养老的发展现状

（一）广州市社区居家养老发展历程

从2001年底开始，广州市政府积极响应中央政府号召，采取措施，新建、改建和扩建社区老年活动设施，逐步完善社区养老服务。到2012年，广州市政府主要通过星光计划、社区居家养老服务网点及支撑居家养老的急救呼援服务三个方面来构建社区养老服务体系。

1.星光计划

广州市政府于2001年11月，颁布了《广州市社区老年福利服务星光计划实施意见》，要求广州市未来三年内在社区居委和街道分批新建、扩建和改建社区老年人福利服务设施和活动场所，使广州市每个社区居委会有100至200平方米的服务站点，每条行政街有300至500平方米的老人服务中心；使每个镇的敬老院都达到省一级敬老院的标准，逐步建立和完善社区老年福利服务网络。至2002年12月，广州市政府已投资15亿元，建成528个星光老年之家，并陆续投入使用。

2007年，广州市政府在《关于进一步加强老年人社区管理服务工作的意见》中指出，街道和社区两级“星光老年之家”要充实为老服务内容，在街道办事处、社区居委会的领导下，履行老年人管理服务职责，将为老服务政策落到实处。明确将“星光老年之家”整合到社区居家养老服务体系中，充分发挥为老服务的作用。

2.社区居家养老服务工作

广州市社区居家养老服务经历了从试点到全覆盖，再到管理制度建立的过程。从覆盖范围的进程来看，2005年广州市政府颁布《关于推进我市社区居家养老服务工作的意见》,在越秀、荔湾、海珠、天河等4个区17条街道开展了社区居家养老服务试点工作。到2006年，由广州市民政局与市劳动保障局、市卫生局、市财政局联合印发的《关于进一步推进我市社区居家养老服务工作的通知》中，将社区居家养老服务从原来的 17 条街道扩展到越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗等 7 个区所有的 106 条街道。截止2007年底，广州市共有110个街道开展了不同形式的社区居家养老服务，占全市街道的85%，有 4239 名老年人享受服务。2009年，社区居家养老服务已覆盖全市街道。

从制度的纵深发展来，至2009年社区居家养老服务在全市街道全覆盖后，市政府颁布的《广州市社区居家养老服务实施办法》(以下简称《办法》)中，针对政府购买服务制定了相应的管理措施。《办法》指出，进一步整合社区为老服务资源，开展社区居家养老综合服务平台试点建设，实施政府购买服务和等级评估管理工作。还强调加强对“星光老年之家”的监督管理，对全市1442 个“星光老年之家”运营情况进行全面复核，提出了整改意见，制定规范管理措施。2012年6月15日，广州市民政局发布《广州市社区居家养老服务实施办法》(修订征求意见稿)，规范社区居家养老服务提供机构管理、明确服务项目以及评估方法。规定1万名老人以上的街镇应逐步设立居家养老服务示范中心；服务机构中，服务人员与服务对象的比例不得低于1∶10；符合政府提供服务标准的老人每月最高将获价值400元的服务。

3.平安钟急救呼援服务

平安钟急救呼援服务作为广州市社区居家养老的一部分，可以说是最具特色的组成，它也跟随社区居家养老服务共同发展。平安钟急救呼援服务从2005年开始，先后经历由点到面的全覆盖过程。

2005年12月7日，由广州市民政局、越秀区民政局主办的广州市星光平安钟呼援服务中心启动仪式在越秀区社区服务中心举行。至此，广州市正式启动星光平安钟服务建设。2006年市民政局在越秀区、荔湾区等开展了老年人“平安钟”建设试点，并有480户老人家庭安装了“平安钟”。2007 年星光平安钟服务已覆盖了广州市各个社区，有1900多名老人享受到平安钟服务。到2010年，广州市全面实施为90岁以上老人免费安装使用“平安通”，越秀区免费为80岁以上老人安装，全市累计安装“平安通”11267户。

十多年来，广州市政府一直通过各项政策的制定来推动、规范及监督社区居家养老服务工作，鼓励各区街道根据实际情况，发挥资源优势，积极探索创新社区居家养老服务管理方式。目前，广州市社区居家养老服务已初具规模，并取得了一定的成绩，但仍处于发展的初级阶段。

（二）广州市人口老龄化现状

广州作为我国最早步入老龄化社会的城市之一，早在1992年就已经进入老龄化社会。具体来看，广州市的老龄化现状主要表现在以下几方面：

表1 广州市与全国老年人口比较

1.广州市的老龄化程度高

目前，广州市人口老龄化程度已高于全国平均水平。从表1中可知，我国60岁以上的老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。根据联合国公布的数据，2000年中国老龄人口比重与世界平均数相同，均为10%左右；2010年我国老龄人口比重上升3.3个百分点，而世界平均数只上升了1个百分点。广州市60岁以上老年人口116.3万，约占户籍人口总数的14.48%。由此推算，广州市老龄人口比重高出世界平均水平3.48个百分点。

2.老年人口规模增长速度快

从表3可以看出，广州市2010年总人口为1270.08万，将近1982年总人口的2.5倍。30年间，人口持续增长，65岁及以上的老年人口也伴随总人口的增长不断上升。从平均增长率来看，广州市在1990年至2000年间有特别明显的增长，此阶段65岁及以上老年人口增长虽稍慢于总人口，但4.05%的增长率明显高于前后两个阶段，说明老年人口依然在持续增长。再看1982年至1990年和2000年至2010年65岁及以上老年人口的增长速度均高于总人口的增长速度，因此总体来说，广州市的老年人持续增长，老年人口比重也在不断扩大①。

3.各区老龄化程度不同、老年人口分布不均

目前，广州的行政区划由10个区，2个县级市组成。老龄化程度最高的包括荔湾区、越秀区和海珠区。三区老年人口占全市比重达42.97%，特别是越秀区，老年人口已占全市的15.99%。花都区、增城市、从化市分别位于广州市的北部和东北部，远离广州市中心城区，老龄化程度处于广州市的平均水平，其老年人口数占全市的19.94%。天河、白云、黄埔、番禺、南沙、萝岗六区属于广州市新兴的城市发展重点区域，老龄化程度相对较轻。

历年广州市老年人口平均增长率

表2 历年广州市老年人口数量比较

4.老人空巢化程度高

截止2010年，广州市每户家庭平均3.1人，空巢老人、80周岁以上高龄老人分别占老年人口的45%和16%，空巢老人总数已超52万。预计到2015年末，广州60岁以上老年人预计超过140万，占户籍人口的比重超过16%。同时，失能、半失能老人也将相应增加。

二、当前广州市空巢老人社区居家养老服务存在的问题

（一）政府职责模糊，政策保障缺失

从公共管理学理论来看，社区居家养老服务作为社会公共服务中的一部分，可以分为福利性、公益性和营利性三种服务类型。而目前我国政府只是把社区居家养老服务简单地划分为由政府提供的纯公共产品即福利性的社会公共服务，由于政府在社区居家养老中承担了大量的事务性工作，政府在具体服务上就存在责任越位，反映到公共服务的管理上就是责任缺位，从而出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等一系列的问题，制约着社区居家养老服务的长期可持续发展。

同时，国家并没有统一的政策法规给予老年人在社区居家养老方面的权益保障，而地方的社区居家养老还存在着一些政策法规保障方面的空白。例如广州市户籍空挂的这部分老人（主要指城市内部的人户分离人口），由于没有政策上的保障，就一直处于社区养老服务的真空地带。目前广州市对这一部分老人在社区居家养老的接管政策方面并没有相关规定，仅由街道出面，对户籍空挂的老人在重要节日进行探访慰问。对于他们在社区居家养老方面的需求基本无人管理。而那些居住在本区的外区户籍的老人，由于没有政策方面的支持，也无法就地享受居家养老服务。虽然这类老人不多，但也应该在养老服务政策上予以保障，将其纳入到社区居家养老的服务中来。

（二）政府体制不顺，政策执行缺乏监督

1.政府内体制不顺，存在多头管理

目前，对于老年人的管理服务工作可散见于各个部门的工作职责中。老干部局负责离退休老干部、老龄办负责一般老年人、人力资源和社会保障部负责普通退休干部和退休职工的管理服务工作。社区老年人的管理服务工作存在多头管理、各自为政的情况，缺乏一个统一的牵头部门。以广州登峰街街道为例，涉及老年工作职责的部门有社区居民委员会、登峰街家庭综合服务中心、居家养老服务中心、退休职工管理委员会、老人所属单位，甚至是广州市义务工作者联合会也开展一系列关爱空巢老人的项目，虽然他们都围绕着老人这一群体提供服务，但职能交叉、资源重复导致服务质量下降、服务真空、服务责任相互推诿等问题。社区居家养老的服务管理工作到底由谁来牵头、谁来管理，造成了社区工作人员的工作难以开展。

2.政策缺乏监督，执行中频频走样

广州市政府在2001年11月就积极响应中央政策，颁布了《广州市社区老年福利服务星光计划实施意见》，对广州市未来三年内对社区老年人福利服务设施和活动场所进行规划，至2002年12月，已投资15亿元，建成528个星光老年之家，并陆续投入使用，得到广大老年人的欢迎和支持。然而效果仅是昙花一现，近十年来，广州的星光之家并没有像老年人们想象的那样一直不断地完善与发展下去，反而显得落魄，甚至不再是星光灿灿的“星光之家”而摇身变成了 “赌博场所”。政府推行星光之家计划目的是让更多的老人，尤其是低龄健康的空巢老人丰富生活，老有所乐，但政策的执行并没有受到有效的监督，致使不少星光之家无法发挥为老服务的作用。

（三）养老服务项目单调，内容变相窄化

随着我国高龄、独居和“空巢”老人的不断增多，养老服务项目不能仅局限于家政服务和医疗护理服务，而应更多地考虑这一群体的精神慰藉、归属和自身价值实现等需求。广州市越秀区自2011年4月起发放越秀区综合养老服务券（下称服务券），老人可以根据自身情况和意愿，使用服务券在本区已公布的服务机构和指定养老服务范围内自主选择所需服务内容。但实施的情况是，原本承载着多元化的服务内容的服务券，却变成了以区民政局资助为限为老人提供一些基本的家政服务的狭窄观念，服务券的作用并没有充分展现。而且这项服务由于资金等各方面的因素，只对极少数孤寡贫困老人服务，社区90%以上的老年人无法享受此项服务。

（四）养老服务资源匮乏，渠道单一

1.养老资金渠道单一

社区居家养老的资金来源应该主要包括财政拨款、彩票公益金、社会捐助、市场化运作四个方面，主要用于支持居家养老服务中心的建设、补贴享受服务的老年人的服务支出费用、居家养老服务人员的劳动报酬支出。而广州市大多数的社区居家养老服务经费来源是区财政拨款和区民政局的彩票公益金资助，社会捐助和市场化运作并没有起到作用。因此，资金不足的问题，只能为极少数老人的极少数服务项目提供居家养老服务，与推行“普惠性”的居家养老服务之路相距甚远。

2.服务人员层次低

首先，专业管理人才严重匮乏。2010年广州市《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》提出，到2015年，登记在册的社会工作者及社会工作人员达到1.8万人。②而广州现有7所高校和2所职业学校培养社工专业学生，每年毕业生不足500人，无法改变广州社工人才严重紧缺的态势。其次，缺乏专业化的养老服务队伍。由于没有对社区居家养老服务人员设定特定的职业标准，从事这一职业的大多是大龄的下岗失业妇女，这些人员虽然能吃苦，擅长家务，但大多数人文化水平有限，缺乏老年人服务的专业化知识和技能，不经过一定时间的专业化培训很难胜任社区居家养老服务。同时，社区居家养老服务人员的劳动量大，而工资报酬相对较低，导致人员流动性大，从而影响了社区居家养老服务工作的持久稳定发展。最后，义工队伍建设滞后。社区居家养老服务仅靠社会工作者和有限的社区居家养老工作人员是远远不够的。由于缺乏完善的义工发展规划、长效机制和义工激励及培训机制，义工在社区居家养老服务工作中的作用非常有限。

3.养老服务设施缺乏

养老服务设施不完善主要表现在适用性差和设备不完善两方面。广州市各街道社区很少考虑到老年设施的建设，由于广州的老年人主要集中在老城区，大多数住宅都是20世纪八、九是年代的老建筑，即便是新建筑的规划中也缺乏老年设施的考虑。同时配套的照料设施也相当匮乏。对于空巢老人的家庭设施也基本没有专门配套的养老设施，老人在家中存在着不少安全隐患。广州市的社区养老基础设施建设显得规模小，档次低、设施不全、水平低等问题。

（五）养老认识不足，观念淡薄

1.非正式社会支持缺失

随着社会经济的发展和我国计划生育政策的推行，我国出现了许多“421”型的小型家庭，家庭功能逐渐弱化。特别是对城市大部分家庭来说，子女长大了都会离开父母的身边，自立门户。空巢老人在陌生的城市和社区里，不能得到情感寄托。广州的大多数老年人都表示邻里关系冷漠，居住十几年甚至几十年也不知道邻居的名字、工作单位，更不用说邻里之间的相互关心与帮助。

2.社会的养老认识不足

据媒体报道，广州市义工联2012年拟筹资200万元，为广州市200户独居老人修缮房屋，改善基础设施，但最终只筹到40万元，因此仅对40户资格审查合格的独居老人改善房屋，每户基金8000元。此次筹款活动除了筹款组织策划工作经验不足外，还存在市民和企业对这种公益社会组织以民间形式发起捐款的不信任。养老这个话题并没有引起社会足够的重视。大多数人没有把养老与自己联系在一起，企业、慈善组织也没有真正地关注到空巢老人这一个弱势群体。

三、完善广州市社区居家养老的对策

（一）发挥政府在社区居家养老中的主导作用

社区居家养老服务作为我国公共服务体系中一个重要组成部分，同时也是我国社会养老保障体系的重要补充，在解决我国老年人养老问题上具有重大的战略意义。公共服务特别是我们的社区居家养老这块内容，作为准公共产品，政府应该发挥主导性推动作用。

1.加强养老立法，推动居家养老法制化发展

2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订《老年人权益保障法》中，将老年人财产保护、失能护理补贴和高龄津贴、老年人享受社会服务的保护、国家推进老年宜居环境建设等内容写入本法。同时，将“老年人养老主要依靠家庭”，修改为了“老年人养老以居家为基础”，适应了当前我国家庭功能弱化的现实情况。这些都说明了政府在积极努力为我国老年人服务做工作。但对于社区居家养老的规定都散见于法律条款中，或是各地方政府发布的居家养老方面的指导意见，还缺少全国性的专门针对社区居家养老服务方面的法律法规。

2.组织协调相关职能部门，实行统一管理

一个完整意义上的养老服务会涉及各行业、各部门，这一社会性的系统工程需要有一个权威性的机构统领。政府不仅要出面协调社会各种组织各界人士参与养老服务事业的发展，还要理顺政府各部门间在养老服务事业中的职责。协调协商各行业、各社会组织加强合作，立足全局，对现有资源有效整合，形成合力，共同推进社区居家养老服务发展。

（二）加强社区居家养老服务保障体系建设

1.充分整合社区养老资源

加强社区居家养老服务保障体系建设，首先必须整合社区养老资源，整合资源是发展社区居家养老服务的一条捷径。因为整合资源可以节省大量的资金，缓解养老服务资金紧张的局面。事实上，每个社区都存在一些现成的资源，只要采取措施巧妙与养老服务结合，就能为老年人所用，省时省钱又省事，从而提高资源的利用率。政府应该在整合社区资源上发挥积极的推动作用。特别是积极引导合理利用社区内的机关、企业、医院、学校、各活动中心、公园、图书馆的资源，为老人提供养老、医疗、学习、活动、娱乐、健身等场所和设施。

2.建立专业化的居家养老服务队伍

首先，提高社区工作者的专业化水平。居家养老服务人员应当具备家政服务和基础康复护理等专业知识，为老年人提供卫生清洁、代买代购、送饭上门、陪同出行等方面的服务。管理人员和专业护理人员则需要更加专业的知识，可以招录各高等院校在社会工作专业、医疗护理专业、心理学专业的高素质人才，共同建设一支高素质的社区居家养老服务队伍。其次，“为社会服务”的职业定位。社区工作者不是“一份报纸一杯茶”的角色定位，而是一个专业化、职业化的提供社会服务的社会工作人员，应符合现代社区发展的要求。因此，各级政府应该更加重视社会工作者这一职业，保障社会工作者的各项权益，提高社区工作者的工资待遇，吸引更多学生学习这一专业，鼓励更多的人投身社会工作者这一职业。最后，应大力发展义工队伍。对义工进行登记注册的规范管理。根据义工的服务意愿、服务特长、服务时限等相关信息建立义工档案，并对其进行分类。积极动员本社区的居民加入到义工队伍中来，尤其是社区中的健康老人，他们时间充裕、与老人交谈更加知心，可以采取一对一结对的方式，这样在社区居家养老服务上会更加周全，遇到困难也更容易传达。同时，培养潜在义工。加强对青少年的宣传，在寒暑假或者周末开展社区活动，宣传义工知识，采取措施鼓励他们参加义工活动。

3.推行智能化养老服务战略

所谓“智能化养老”，是运用智能控制技术提供养老服务的过程。以互联网、物联网为依托，集合运用现代通信与信息技术、计算机网络技术、老年服务行业技术和智能控制技术，为老年人提供安全、便捷、健康、舒适的现代养老服务模式。

智能化养老具体到社区，可以是为每个老年人建立一个独立的信息服务平台，通过信息网络及时地为他们提供各项所需服务。通过老人信息服务平台建立老年人日常问候机制和老年人突发事件应急预案，对独居老人、空巢老人、残疾老人进行追踪管理，做到每天一个电话，清楚掌握他们的情况。一旦出现突发状况，老人一个电话，或者社区其他人员一个电话，所有资源联动响应，迅速展开救援。

（三）推进社区居家养老的社会化、产业化发展

1.拓宽养老社会化投资渠道

鼓励民间资本和社会力量投资于社区居家养老事业能够缓解政府的服务压力。政府可以通过税收优惠和补贴政策吸引民间资本进入养老行业。还可以通过政府购买服务的方式，将社区居家养老服务交由专业化的养老服务社会团体管理。政府则通过中立的评估机构发挥监管作用。但目前，我国的专业团体较少，政府可以指导并扶持一批老年人俱乐部、老年食堂、长者服务中心，老年保健康复中心等，使其形成一定规模，成为非营利组织。

2.推进老龄产业化发展

我国日趋严峻的老龄化状况，也预示着老年人的特殊需求在迅速的增长。满足老年特殊需求的养老服务设施、日常生活用品和社区服务及娱乐的新型产业——老龄产业，已呈现出前所未有的发展机遇。关注老年产业，关注老年人的物质和精神文化需求，不断提高老年人的生活水平，需要大力发展老龄产业，为老年人提供优质的服务和特殊生活用品，这不仅对提高老年人的生活质量十分必要，同时可以拉动内需，促进国民经济的健康可持续发展，让老龄产业的迅速发展成为我国国民经济新的增长点。

（四）改善养老观念，营造良好社区居家养老氛围

1.改善社区居家养老观念

我国传统观念认为，社区服务就是社区工作人员逢年过节给生活困难的孤寡老人发放一些基本生活用品。社区内大多数老年人没有社区养老服务的观念。新型的社区居家养老服务是社区内的老年人都可享受的服务，而且这种服务不再是集中于小部分特殊群体，而是惠及社区的每一位老年人。老年人只有在资源共享的过程中才会将自己融入到社区的集体当中，产生主体感和归属感，并愿意为社区发展作贡献。

2.加强国际老龄产业经验交流

目前，我国已加入6个国际老龄组织，与90多个国家和地区的老龄组织建立了业务联系。与联合国有关组织、欧盟以及一些国家（地区）的政府和非政府组织在老龄科研、老年扶贫以及老年教育等领域开展项目合作。这将有助于我国汲取境外的先进经验，更好地发展我国的老龄产业。广州市越秀区民政局与香港圣公福利协会合作，引入香港社会工作专业服务手法和社会服务优质管理模式，创建了全国第一家越秀长者综合服务中心。该中心在理念构思、功能规划、装修设计、服务提供、管理模式和营运方法上都作了突破性的尝试。

注释：

①阎志强.广州人口老龄化与养老机构发展分析.南方人口.2011,06.

②金羊网.广东出台优惠政策:持证在粤做社工就可入户.http://news.ycwb.com.2011,10,14.

[1]台恩普,陶立群.促进老龄产业发展的机制和政策[M].北京:科学出版社,2009:49-54.

[2]阎安.广州市社区居家养老模式探索[J].社会工作,2008,10.

[3]阎志强.广州人口老龄化与养老机构发展分析[J].南方人口,2011,6.

[4]金羊网.广东出台优惠政策：持证在粤做社工就可入[N].http://news.ycwb.com.,2011-10-14.