中共全国代表大会召开期限的演变历程

■ 范晓春

中共全国代表大会召开期限的演变历程

■ 范晓春

1955年，在时隔10年之后，中共中央终于决定召开党的八大。然而，中共七大通过的党章规定：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。如有代表半数党员以上之党的地方组织要求召集全国代表大会时，中央委员会必须召集之。”对于为什么间隔这么长时间才召开党的全国代表大会，毛泽东在1955年3月举行的党的全国代表会议闭幕会上作结论时曾讲：党的代表大会，十年没有开。当然头五年不应该开，头五年兵荒马乱，又开了七大，后五年可以开而没有开。那么，中共历史上党的全国代表大会召开的期限又是怎样演变的呢？

党建立初期的党的全国代表大会年会制

中国共产党自1921年创建起，最初实行的是党的代表大会年会制，并在此后的8年间共举行了6次全国代表大会。所谓党代表大会年会制，就是由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其党内权力机关的职责。之所以要采取年会制，这主要是源自马列主义的建党原则，希望以此来发展党内民主，避免权力过度集中。

1921年7月，中国共产党召开宣告成立的一大后，就于1922年7月定期召开了党的二大。二大通过的第一个党章也规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”“中央执行委员会认为必要时，得召集全国代表临时会议；有过半数区之请求，中央执行委员会亦必须召集临时会议。”此后，一直到1928年党的六大，党的党章都规定党的全国代表大会每年举行一次。从实际情况来看，在党成立的最初几年，从一大到六大，也基本上是按期召开的，大致上做到了一年召开一次党代会。六次大会平均时间间隔为14个月，可谓是中共历史上全国代表大会时间间隔最短的时期。

这些代表大会中时间间隔最短的是党的二大与党的三大，只有11个月。党的四大本应在1924年举行，可是1924年是党成立后最繁忙的一年，国共正式合作，国民党改组，黄埔军校建立，冯玉祥倒戈，中国工人与农民运动的高涨等，如期召开确有困难，不得不一再推迟，于1925年1月得以正式召开。这样，从党的三大到党的四大的时间间隔是19个月。

从党的四大到党的五大间隔时间最长，是两年零三个月，但这是在北伐战争期间，且又发生了蒋介石发动的反革命政变。1927年4月28日，当党的创始人之一李大钊走向绞刑架的时候，正是党的五大召开的第二天。当时有82名代表出席了这次会议，党的四届中央委员会中有9名中央委员，只有一个人没有到会，他就是李大钊。李大钊在北京西交民巷京师看守所被奉系军阀杀害时，年仅38岁。

召开党的六大，最早是在1927年八七会议上决定的。3个月之后的11月中央政治局扩大会议，虽然决定党的六大于1928年3月初至3月中旬之间召开，但直到1928年1月地点还定不下来。后几经权衡，最终决定向共产国际提出1928年6月在莫斯科召开六大。当时，共产国际考虑到中国的实际情况，也考虑到便于中共参加即将在莫斯科召开的一系列国际共产主义运动的会议，最后同意1928年春夏之交在莫斯科召开中共六大。

党的全国代表大会召开期限的剧烈波动时期

中共六大之后，党的全国代表大会在很长的历史时期内未能按时召开。1945年召开的党的七大与党的六大间隔了17年。其实，早在1931年1月7日，根据共产国际指示召开的中共六届四中全会，就作出了召开党的七大的决定。此后不久，国民党军队连续对中央苏区发动“围剿”，战事连绵不断。党的最高领导机构中也连续出现顾顺章、向忠发被捕叛变事件，中共临时中央在上海无法立足，被迫转移到中央苏区。第五次反“围剿”失败后，红军被迫撤出中央苏区，进行战略转移。因此，召开党的七大之事便无法顾及了。

1935年10月中共中央到达陕北后，日渐安定，召开党的七大又被提上了议事日程。在1937年12月召开的中央政治局会议上，中央通过了召开党的七大的决议，并成立一个由25人组成的七大准备委员会，毛泽东任主席，刚从莫斯科回来的王明任书记。

但是，王明回国后，以钦差大臣自居，自称代表国际路线，以为借此就可以号令一切。他否定了党中央从1937年8月中央政治局洛川会议以来在统一战线问题上的路线和方针，提出了一系列右倾的主张，并在一部分地区产生了较大的影响。1938年9月至11月间召开的中共六届六中全会传达了共产国际支持毛泽东为主要领导人的意见，撤销了王明任书记的长江局，设立南方局和中原局，分别由周恩来和刘少奇领导。这次全会还继续讨论了召开七大的准备工作问题，并初步分配了各地的代表名额。1939年6月至7月间，中共中央书记处又先后两次发出选举七大代表的通知，决定再增加10名正式代表和150名候补代表，要求在9月1日前选举完毕。从1940年起，分散在各地的七大代表陆续来到延安。

后来，大会的准备工作改由党中央组织进行。1940年五六月间，任弼时被任命为七大筹委会的秘书长，具体负责七大的准备工作。准备工作的重要一环，是把思想统一到毛泽东思想上来，并选出一个与此相一致的中央委员会。为此，七大代表都参加了延安整风学习运动，有一部分代表还参加了党的高级干部关于党的历史问题的讨论。在整风期间，关于召开七大的问题，就顺延了。但是，七大的筹备工作仍在进行。1943年8月1日，中共中央政治局作出《关于“七大”代表赴延出席大会指示》，七大的召开提上日程。1944年5月10日，中共中央书记处会议讨论了七大的准备工作。5月19日，中共中央书记处发出关于召开扩大的六届七中全会的通知。

党的六届七中全会从1944年5月21日开到1945年4月20日，历时11个月，是党的历史上中央全会开会时间最长的一次。这次全会为什么开这么久？主要是起草七大的各种文件，总结党的历史经验，形成关于党的若干历史问题的决议，以统一代表思想。1945年4月23日至6月11日，党的七大终于在延安召开。

党的七大制定的党章，是在1943年共产国际解散后由党独立自主制定的，它的第二十九条对党的全国代表大会的召开时间作了修改：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”每三年召集一次的规定，是党的历史上第一次，也是唯一的一次。然而，党的八大并没有像七大党章所规定的那样，而是又间隔了11年，到1956年才召开。有鉴于此，党的八大通过的党章规定：“党的全国代表大会每届任期五年。”

党的八大制定的党章以及路线方针政策是经过全党认可的，也是正确的。但党的八大开后不久，这一正确路线还未及全面贯彻执行，党内就产生了重大分歧。在党的八大之后仅一年的八届三中全会上，毛泽东在讲话中明确指出党的八大关于社会主要矛盾分析的“提法是不对的”。紧接着在1958年3月，他又在成都会议上提出了“多快好省地建设社会主义”的总路线，并于1958年5月的八大二次会议正式通过，取代了党的八大关于“既反保守又反冒进，即在综合平衡中稳步前进”的经济建设指导方针。

随着党的八大路线逐步被否定，“左”的思想指导下的“大跃进”和人民公社化运动也进入了高潮。同时，党内对指导思想也开始出现了严重分歧，公开表现在1959年7月庐山会议和1962年8月党的八届十中全会上。“文化大革命”爆发前夕，毛泽东已经断言在党内存在着“两个司令部”，三分之一的政权不在马克思主义者手里。党内指导思想上的严重分歧，以及党内民主制度遭受严重的破坏，在这种情况下，自然也就谈不上定期举行党的全国代表大会了。

1966年“文化大革命”发动后，大中学校的学生率先起来“造修正主义的反”，一些党政机关受到冲击。很快运动从党内推向社会，社会动乱开始出现。中央和地方的许多领导干部受到批斗，机关工作普遍陷于瘫痪、半瘫痪状态。党的基层组织的活动和党员的组织生活也被迫中止。在国家陷入空前混乱之后的第二年，也就是1967年9月，毛泽东认为，“运动的第一年已经过去了，第二年又过了三个月了，七、八、九，我看（明年）春节差不多了，可能有个眉目了”。他提出，要开九大，准备在1968年秋季，至少在1969年1月份召开。

时至1968年9月，经过20个月的社会大动乱和错综复杂的夺权斗争，全国（除台湾省外）29个省、市、自治区先后建立了革命委员会，当时称为“全国山河一片红”。这在毛泽东心目中是一件有着标志性意义的大事。按照他的设想，由“天下大乱”达到“天下大治”，就要在肯定“文化大革命”的格局下，重建党的组织机构。在他的指示下整个“文化大革命”在全国范围内进入了斗（争）、批（判）、改（革） 阶段，并且他再次提出：全国一片红了，中央什么时候开九大？

1968年10月，为召开党的九大作准备的八届十二中全会在北京召开。大会正式决定召开党的九大，通过了九大代表产生的办法和《中国共产党章程（草案）》。会议公报宣布：“全会认为，经过无产阶级文化大革命的风暴，已经从思想上、政治上、组织上为召开党的第九次全国代表大会，准备了充分的条件。全会决定在适当的时候召开中国共产党的第九次全国代表大会。”

党的九大的具体准备工作，是从1969年2月开始的。当时初步商定在3月15日开幕。但由于会议报告准备过程中出现了矛盾和迟滞，结果4月1日至24日，党的第九次全国代表大会才得以正式举行。这时召开党的九大，又与党的八大相隔了13年，创下了执政后党的全国代表大会时间间隔最长的纪录。但是，党的九大制定的党章仍规定：“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。”

此后，同党的六大以后，党的七大、八大、九大都是延期召开的情况相反，党的十大和十一大却是分别比党章规定的时间几乎提前了一年召开。并且，这其中有许多情况是相同或相似的。

1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国代表大会在北京隆重举行。图为大会会场

第一，这两次大会都是在粉碎“反党集团”之后召开的。1971年“九一三”事件发生后，中央决定在全国开展“批林整风”运动，同时九大党章中林彪是“毛泽东同志的亲密战友和接班人”的语句也急需处理，毛泽东和中央决定提前召开党的十大。此外，“九一三”事件后，毛泽东意识到自己来日无多，而怀疑、抵制“文化大革命”的人却日益增多，这是他所不愿意看到的，这个矛盾也是党的十大提前召开的一个重要原因。1973年8月20日，中共中央批准了中央专案组《关于林彪反党集团反革命罪行的审查报告》，决定永远开除林彪及其集团主要成员的党籍，撤销他们党内外一切职务。4天之后，党的十大召开。大会政治报告突出地强调：“九大政治报告是毛主席亲自主持起草的”，“九大的政治路线和组织路线都是正确的”；并提出要抓紧时机，“巩固和发展无产阶级文化大革命的成果”。这就使“文化大革命”一整套方针政策不但没有因林彪反党集团被粉碎而得到纠正，相反却延续下来。党的十一大则是在揭批“四人帮”后，1977年7月党的十届三中全会对“四人帮”作出组织处理的22天后召开的。因此，华国锋在代表中央委员会作的政治报告中就指出：这次代表大会，“是在粉碎王洪文、张春桥、江青、姚文元反党集团的斗争取得伟大胜利的情况下，提前召开的。今年七月召开的党的十届三中全会，是一次团结的会议，胜利的会议。全会通过了在我们党的历史上具有重大意义的四项决议，巩固和发展了粉碎‘四人帮’的伟大胜利成果，从政治上、思想上和组织上为召开我们这次代表大会作好了充分的准备”。

第二，这两次大会的提前召开是健全充实中央领导机构的需要。在对林彪集团的问题基本处理后，党的九届中央政治局委员出现了1/3的缺位，政治局常委出现了2/5的缺位。这就需要召开党的全国代表大会对一些重大组织问题加以解决，以产生新的中央领导机构。党的十一大召开前也遇到了类似情况。周恩来、朱德、毛泽东等领导人的逝世和“四人帮”被处理后，党的十大后组成的中央领导层也出现了严重空缺。在22名十届中央政治局委员中，有5人逝世，4人被撤职，空缺约2/5，中央政治局常委缺位近4/5。在这种情况下，提前举行党的全国代表大会，健全充实中央领导机构势所必然。

五年一次定期召开党的全国代表大会制度走上规范的轨道

党的十一届三中全会后，党内政治生活正常化，党的全国代表大会终于得以按照党章的规定按期举行，定期召开党的代表大会制度走上了规范的轨道。

1982年9月召开的党的十二大通过的新党章规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行。”并且这个党章还明确规定：“如无非常情况，不得延期举行。”此后，党于1987年10月召开了党的十三大，1992年10月召开了党的十四大，1997年9月召开了党的十五大，22年11月召开了党的十六大，27年10月召开了党的十七大，212年11月召开了党的十八大，这基本上都是定期举行的，没有出现提前或延期召开的非常情况。并且这几次党的全国代表大会修改通过的党章都规定党的全国代表大会每五年举行一次。

此外，在党的全国代表大会的会期方面：党的七大会期最长（共50天），党的十大会期最短（只有5天），党的十四大以后会期逐步走向规范，都是7天。党的一大是1921年7月23日召开的，但会议到底是哪天结束的，对此，学界至今没有定论。现在主要有五种说法：7月30日、7月31日、8月1日、8月2日、8月5日。按照第一种说法，一大会期是8天；按照第五种说法，一大会期是14天。

纵观党的全国代表大会召开的历史，值得深思的是，为什么在建党初期，能够坚持按期召开党的代表大会？以后在党逐步走向成熟和壮大，甚至在全国执政后，反倒不能坚持了呢？一般的解释是，战争环境的影响和党内的严重斗争。

在党的初创时期，党员数量不多，出席会议的代表数量也少，容易召集会议。如党的一大时党员数量只有50多人，出席大会代表13人。党的二大时出席大会的代表12人，代表全国195名党员。党的三大时出席大会的代表30多人，代表党员420名。党的五大时党员57967人，出席大会代表80多人。在苏联莫斯科召开的党的六大，出席大会的代表142人，其中有表决权的84人，代表全国党员4万多人。

到党的七大时则情况就完全不同了，出席大会的正式代表达547人之多，候补代表也有28人。由于战争的影响，交通困难，一线高级领导干部难以集中起来。此外，七大的延期召开还由于中央对于党内一些重大历史是非问题，特别是对于党的六届四中全会后王明、博古主持党中央工作时期的功过问题还没有形成一致的看法，急于召开大会对于统一全党思想、争取抗战胜利和此后夺取全国政权，弊大于利。

但是，不能由此而得出这样的结论，在环境形势不利和党内存在着严重矛盾和斗争时，可以不按期召开代表大会。因为在建党初期，党也处于非常艰难的环境，党的六大在1927年大革命失败后的白色恐怖中还干脆开到了国外。因此，问题的关键在于是否真正做到严格而又灵活地执行党的法规制度。

可能也有人会认为，党章规定党的代表大会在特殊情况下可以提前或延期举行，因而没有按期召开代表大会是党章所允许的。应当看到，党章的这一规定是从实际出发的，它对于党的建设是有利的。问题在于什么是特殊情况，有些情况是不是特殊到使执政党不能按期召开党的代表大会的程度。

对于这一点，其实我们党在全国执政之初就已经有了充分而清醒的认识。1956年邓小平在党的八大上作《关于修改党的章程的报告》时就曾指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了11年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”接着，他解释道：“党内民主没有因为党的代表大会和代表会议开得不经常而受到严重的影响，这是因为，从第七次大会以来的这些年份里，无论党的中央组织和地方组织，都召集了大量的干部会议，这些会议按照充分民主的精神，讨论了党的政策和工作中的各种问题，在很大的程度上起了党的代表会议以至代表大会的作用。例如，党中央从1949年以来，就召集过多次全国范围的会议”，“这些会议，实际上都起了全国代表会议的作用”。“当然，无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”

邓小平为什么这么讲呢？因为定期召开党的代表大会，是发挥党的代表大会作用的基本条件。同时，定期召开党的代表大会也是党内民主生活健全的根本标志。如果不及时召开党的代表大会，不但会削弱代表大会的权威，损害党内民主生活的正常化和党的工作，也会从根本上破坏党的民主集中制，如前所述，这在党的历史上的教训是极其深刻的。■