转型期下人民银行内部审计质量管理控制框架研究

（中国人民银行上海总部 上海200120）

内部审计质量控制是由内部审计的业务管理机构或部门对内部审计的各种业务活动或行为进行有计划的监督、综合和协调的一种活动或行为。内部审计质量控制既可以科学、合理地调整组织的管理理念，帮助组织实现或者完成既定的管理目标，还可以间接促使被审计的对象能够有效地履行受托责任，保证内部各项工作协调有序的进行，有效控制审计风险。在央行内部审计工作持续转型的新形势下，如何进一步提高审计工作质量，开展内部审计质量管理控制框架研究，并适时推动此项工作不断深化，更好地发挥内部审计在管理中的职能和作用，是目前央行内部审计关注的重要课题。

一、央行内部审计开展质量控制框架研究的紧迫性

（一）审计质量控制体系不够健全。目前人民银行内部审计缺少对内部审计质量控制的总体框架性设计，对内部审计质量控制主要集中在以审计项目质量控制为主的质量控制子项中，而对于内部审计部门的质量控制相对比较薄弱，比如内部审计考核中普遍存在对于内部审计部门质量控制评估抓手不足的问题，导致总体质量评估很难实施，同时也不利于推动内部审计有效转型。

（二）现有的审计质量控制方式陈旧。随着央行内部审计工作全面转型的逐步深化，内部审计质量控制的理念和方法面临着新的挑战。新的审计类型、审计方法对央行内部审计提出更高的要求，工作重心向审计创新转移，对审计质量控制的研究往往放在次位，直接导致传统的审计质量控制方法无法对转型审计项目进行有效的质量控制。

（三）审计项目的繁杂导致审计质量控制被忽视。近年随着央行业务的不断发展，内部审计转型的要求不断提高，各地审计项目开展的数量有逐年增多的趋势，压力越来越大，尤其是转型期间，大量创新性的审计项目全面开展，一些审计人员出现了“重完成任务、轻审计质量”的应付思想，风险控制意识与审计质量控制意识弱化。

（四）审计信息化程度与转型的要求难以匹配。目前人民银行审计信息化利用水平还停留在审计底稿、审计意见结论的电子文档处理、审计依据的收集编辑和审计数据的简单处理上，缺少真正实用的计算机审计软件，使内部审计工作的质量和时效受到极大的限制，使得内部审计部门在应对日益增加的审计需求时，特别是在开展一些创新性转型项目时对数据处理和分析的要求更高，现有的信息化水平已经无法提升审计的质量。

二、质量管理控制框架设计

（一）总体设计。内部审计质量管理控制框架应由制度设计、沟通与反馈以及考核三个部分组成。制度设计主要由总行的内部审计质量控制框架、分行的内部审计质量控制管理办法、中心支行的内部审计质量控制实施细则组成，作为制度保障，自上而下地为内部审计质量管理控制提供有效依据；沟通与反馈主要由中心支行向分行反馈内部审计质量自我评估以及分行向总行反馈内部审计质量自我评估组成，将内部审计质量自我评估作为分支机构控制审计质量的日常抓手；考核部分由总行对分行内部审计质量控制考核和分行对中心支行内部审计质量控制考核组成。三个部分纵向分别由各层级人民银行分支机构进行上下级沟通，横向各子系统之间根据沟通机制就相关质量控制管理工作进行协调。具体框架见下图。

（二）机制设计。

1.制度设计。该部分主要是内部审计质量控制体系顶层制度的设计，指导内部审计质量管理整体工作的开展。总行、分行、地市中心支行分别出台不同层级的内部审计质量控制管理制度。该制度应涵盖沟通与反馈、考核的内容，对开展内部审计质量控制进行规范性规定。内部审计质量控制应主要分为内部审计部门质量控制与审计项目质量控制两个主要部分。其中，内部审计部门质量控制的具体内容包括：人员配备、硬件资源配备情况，内审制度建设，审计组织管理情况（工作计划、总结、培训、贯彻上级精神），审计信息及调研情况，协调与沟通情况；审计项目质量控制的具体内容包括：审前质量控制情况（审前调查、审计方案），现场审计质量控制情况（审计日记、工作底稿、事实确认书），审计报告质量控制情况，审计项目创新性、有效性评估，信息化审计质量控制情况。

图 人民银行内部审计质量管理控制框架

2.沟通与反馈。该部分主要由各分支机构根据各自内部审计质量控制制度的规定，进行内部审计质量自我评估，并报上级行的逐级反馈过程。内部审计质量自我评估由各级分支机构内部审计质量评估小组组织实施，重点对本单位内部审计部门的审计质量控制进行自我评价，评估方式可以采取单独实施或非单独实施两种方式，其中非单独实施是指自我评估与有关部门负责人监督检查相结合开展，也可以与审计项目实施同步进行。反馈控制系统在整个内部审计质量管理控制框架中起到桥梁的作用，它根据制度控制系统进行自我评估并层层上报，并作为考核控制系统的参考依据，同时考核结果应向反馈系统提供反馈意见，比照自我评估结果，寻找内部审计质量控制薄弱环节，如发生重大变化，反馈系统还应向制度控制系统反馈有关信息，促使有关制度及时修订。

3.考核。该部分主要是指上一级内部审计质量控制小组对下一级内部审计部门进行独立的内部审计质量评估考核。考核应采取报送评估与现场评估相结合的方式，其中报送评估主要是对下级单位报送的有关审计项目档案、审计调研、劳动竞赛等内容进行非现场评估，现场评估主要对部门审计质量进行评估，具体以内部审计部门工作质量控制的有关内容为评估对象。考核控制系统应以自我评估的内容为依据，对自我评估内容的合理性、适当性及有效性进行评估，其结果应向反馈系统反馈考核结果。

三、对于框架构建的几点思考

内部审计质量控制在内部审计管理中占有重要地位，在各组织中质量控制框架具有一定的相似性。因此，人民银行内部审计质量控制框架应该更加符合目前央行内部审计实际情况，采取一系列合理的措施和手段，更有针对性地构建符合央行内部审计现有水平和状况的质量控制框架，有效促进审计质量的提升，推动内部审计全面转型。

（一）制度设计是质量控制管理框架的核心。央行内部审计质量控制管理制度的设计具体应体现三个方面的特点：

1.内部审计质量控制管理应该是全过程质量控制，从审前、审中和审后三个阶段，从确定审计对象、制定审计方案到现场检查、证据搜集、底稿拟定和事实确认再到审计报告的时限、格式、内容，要将审计项目的整个过程全部纳入内部审计质量控制管理中来。

2.内部审计质量控制管理应该是多方位质量控制，从内部审计的硬件到软件、从制度建设到组织管理、从审计项目到审计调查、从现场审计到非现场审计，将央行内部审计涉及的主要工作任务作为质量控制的对象。

3.内部审计质量控制管理应该是不同角度的质量控制，从审计权利的制约到质量责任的落实与追究再到质量控制的激励与考核，内部审计质量控制管理的视角要多元化。

（二）沟通与反馈是内部审计质量控制的桥梁。由于内部审计质量控制框架既涉及纵向三个上下层级，又包括横向内部审计质量控制不同部分之间的相互作用，因此沟通与反馈实质上起到了桥梁的作用，内部审计质量控制机制运行是否畅通，是否能够实现纵向控制与横向交流的全局管理，尤其是在目前内部审计转型阶段，审计内容和项目与时俱进，一些先进审计理念和审计技术不断涌向，如何做好质量控制，把握创新与质量的关系，推动高质量创新的内部审计工作，沟通与反馈起到了很大的作用。笔者构建的央行内部审计控制框架中，沟通与反馈部分实际是指以内部审计质量自我评估为纽带的多向交流，其中包括：从制度设计到自我评估到考核的正向交流；从考核到自我评估再到制度完善的逆向反馈；自下而上的自我评估多级沟通。

（三）考核是内部审计质量控制的推手。考核不只是对制度执行情况、审计程序规范性等方面的审核，应该还包括对上级部门指导精神的贯彻、先进审计理念和审计方式的探索、内部审计人员素质的提高、审计内容的合理性与先进性等有利于提高内部审计质量提升的实质性考核。考核不能停留在程序性方面和表面内容的审查，应针对不同考核对象的实际情况，考核其在控制内部审计质量、推动审计水平发展方面做出的努力及效果，使考核更加有的放矢、贴近实际、讲求实效。

四、结语

建立并完善人民银行内部审计质量控制框架是一项长期而艰巨的工作，内部审计质量控制对提升审计质量管理水平具有重要的意义，尤其是在目前人民银行内部审计系统全面转型的阶段，审计质量控制又有了新的内容和更高的挑战。如何构建一个科学合理的框架体系，既在宏观层面给予内部审计质量控制以指引，又在微观层面做到合理、有效且灵活、机动，更加有针对性，需要进一步研究与探讨。