法治化视角下中国当代乡村行政权力运行的历史变迁：以湖北省为主要表述对象

□ 姚锐敏

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

改革开放以前，与国家和社会高度政治化的宏观背景相适应，乡村行政从总体上看是一种集权行政或人治行政。一方面，广大农民群众在命令——服从的单向性强制逻辑之下受到行政权力的控制与支配；另一方面，政治压力之下的乡村行政主体的权力行使缺乏统一、明确、具体的规则约束和制度化、程序化的监督，呈现出很大的随意性。改革开放以后，上述状况逐渐发生改变。随着依法治国方略的确立与实施，乡村行政权力的运行正逐渐步入依法行政的法治轨道，乡村行政法治化取得了明显进展。

一、从依据政策行政向依据法律行政转变

在新中国成立以后相当长的时间里，政府行政主要是在政治的直接支配与控制下运行。政治支配行政的方式主要有两个：一是行政权力主体的体制约束或组织控制；二是行政权力运行的政策指导或政策控制。在这样一种行政体系中，政府实施行政行为的主要依据是各级党政机关制定的政策，而国家法律通常只能作为行政主体办事的参考。因此，从某种意义上我们可以将传统的行政模式概括为“依政策行政”，执行上级的政策既是传统行政的外在表现形式，也是其基本使命和主要内容。

依政策行政模式来源于新中国建立前后特殊的历史背景。1949年2月，中共中央在《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》中指出：我们的司法工作在新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策及人民解放军的其他纲领、政令等作为依据。在国家法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是有法律，从法律；没有法律，从新民主主义的政策。有研究表明，中国共产党取得全国政权以后曾一度选择了走法制之路，但因建国初期国家法律的严重缺失，使政策在许多领域扮演着法律替代者的角色。从上世纪50年代中后期开始，随着法制逐渐被冷落，政策的地位和作用得以强化和凸显，最终甚至完全取代了法律，成为治国理政、调整社会关系的基本依据，而法律则成为“办事的参考”。

以历史唯物主义的观点看，依政策行政具有历史的必然性和一定的合理性。在法制建设刚刚起步，国家法律还很不健全的历史条件下，依政策行政对于维护国家政令的统一和社会的稳定有序，保证党和国家确定的改革与建设目标的实现，具有重要意义。而且，从统治效率的角度讲，依政策行政为执政者推行其意志提供了最为便捷的方式和途径，对于建国以后意欲迅速实现国家整合的中国共产党来说，这一点是十分重要的。然而，当建国初期的改革任务基本完成，国家和社会走上正常轨道以后，继续延用依政策行政的治理模式，其合理性就不复存在了。因为，理论与实践均已经证明，现代国家治理的最佳模式是法治而非人治，而依政策行政归根结底是一种人治行政。尽管政策在形式上表现为执政党或政府机构的组织意志，但是，在“书记挂帅”和行政首长负责制的体制下，政策很容易成为少数领导人实现其个人意志的工具。政策的上述特点决定了它常常会因领导人的改变而改变，因领导人注意力的改变而改变，人们关于政策多变的印象和担忧正好印证了这一点。

依政策行政的人治色彩决定了它必将在国家和社会走向法治的过程中逐渐弱化并最终被依法行政的法治运行方式所取代。笔者的考察表明，改革开放以来，湖北省乡村行政运行机制正在经历从依政策行政向依法行政的转变，法律不再仅仅被乡村行政主体当做“办事的参考”，而是越来越多地被作为实施行政行为的依据和准则。

笔者在湖北省宜昌、恩施等地农村就乡镇政府行政法治化问题进行的问卷调查结果表明，近年来，乡镇干部普遍认识到实施行政行为尤其是实施规制性行政行为必须以法律为依据。如在回答你是否同意“没有法律、法规、规章的规定，乡镇政府不得限制农民的自由，也不得增加农民的负担”这一观点时，表示“完全同意”和“比较同意”的比例合计超过了60%，而表示“不太同意”和“完全不同意”的比例合计约为24%；另有16%的人表示“不清楚”。这种情况一方面表明依法行政的观念已经开始在农村基层干部中生根，另一方面也是对近年来农村依法行政实际情况的一种很好的注解。

从乡村行政的实际运行情况看，改革开放以来尤其是确立依法治国方略以来，湖北省乡村行政正悄然走向依法行政的法治轨道。以被称为“天下第一难”的农村计划生育工作为例，过去，为了完成计划生育工作任务，一些地方的乡村行政组织经常会采取一些非法的手段与措施。2001年12月，九届全国人大常委会第二十五次会议通过了 《中华人民共和国人口与计划生育法》，为计划生育管理提供了基本的法律依据，使农村计划生育管理中存在的 “无法无天”现象开始得到改变，依法行政逐步受到农村基层行政组织的关注和重视。例如：恩施市白果乡政府在2007年人口和计划生育工作方案中明确提出，计划生育工作必须坚持“依法行政，文明执法，维护群众合法权益”，“各村（居）委会要公示计生执法依据、执法标准、办证程序、收费标准，对每起计生案件，要认真落实，坚持做到程序合法，行为合法，法律运用适当，证据确凿充分，无错假案件，档案管理规范，原始资料保存完整”。

罚款和收费是乡村行政中存在的比较突出的问题，以往，罚款和收费的随意性比较大，乱罚款、乱收费的现象相当普遍。在推行依法行政的过程中，一些乡镇政府对罚款和收费的项目进行了清理，并将有法律依据的罚款和收费项目及其标准公示出来。明确公示行政行为的法律依据，表明如今乡镇政府越来越重视依法行政。公示的意义在于：一是对基层干部的执法行为进行约束，促使其严格依法办事；二是有利于群众对政府行为的监督；三是有利于增强乡镇政府实施相关行政行为的正当性与权威性。

在实现行政管理目标的过程中，乡村基层组织逐步改变了单纯依靠强迫命令的行政方式，开始自觉运用法律手段解决行政管理中遇到的矛盾和问题。2001年2月28日，湖北省宜昌县雾渡河镇政府在反复劝说无效的情况下，依据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》的规定，将18名失学学生的家长告上法庭。3月10日，雾渡河法庭公开审理了此案。在查清事实后，法庭当庭宣判：责令陈某等18名学生的家长3日内将子女送到学校，让他们继续接受教育。［1］尽管起诉学生家长不可能完全解决农村学生失学的问题，但基层政府在处理这类事件时摒弃直接的强迫命令而诉诸法律，这本身就是一种巨大的进步。

依法行政还表现在对乡村行政主体行政权限的重视上。在法治条件下，行政主体的权力来源主要有两个：一是直接来源于法律的授权，二是来源于其他行政主体的依法委托。近年来，为了解决乡村行政主体执法权力不足的问题，提高乡村行政管理的效率，一些地方通过权力委托的方式，将上级行政机关的某些执法权委托给乡村行政主体。例如：2008年9月，湖北省安监局、省政府法制办联合出台了《湖北省委托乡镇（街道）安全生产监督管理机构行政执法暂行办法》，该《办法》规定，从10月1日起，县级安监部门可将部分安监行政执法权委托给乡镇、街道的安监管理机构行使，委托的行政执法权主要包括：对生产经营单位的安全生产活动进行监督检查；责令停止或改正安全生产违法行为，督促整改安全生产事故隐患；实施依法适用简易程序的行政处罚等。权力委托本身就体现了乡村依法行政的进步。因为，在人治条件下，只会考虑乡村行政主体对权力的需求，而不用考虑满足权力需求的途径和方式是否合法。

二、从强制性的管制行政向柔性化的服务行政转变

传统乡村行政的基本使命在于有效的社会控制和充分的资源汲取，这一使命决定了传统乡村行政必然表现出高度的强制性特征。事实上，新中国成立以后，建立在强迫命令基础上的管制行政一直是乡村行政的基本形态。强制性的管制行政虽然在一定程度上适应了城市与工业优先的国家发展战略，但却使农村社会的各种紧张关系不断累积，而与人治背景密切相关的强制行政的滥用则进一步加剧了农村的紧张关系，以致出现了一系列严重的后果。

改革开放以后，乡村行政从内容到形式都发生了明显的变化。一方面，家庭承包经营和村民自治的普遍推行大大压缩了强制行政的生存空间，而以废除农业税为主要内容之一的农村综合改革则进一步从根本上改善了政府与农民之间的紧张关系，降低了乡村行政对强制手段的依赖程度。同时，在依法治国和依法行政的条件下，必要的强制行政也越来越多地受到法律的约束和规范，其负面影响已经有所减弱。另一方面，随着服务型政府理念进入国家主流意识形态，以构建服务型政府为目标和导向的行政改革开始成为乡村行政改革的主旋律，而社会主义新农村建设任务的提出与社会主义新农村建设进程的推进，则大大促进了乡村行政从管制行政向服务行政的转变。

从法治发展的视角看，传统的依法行政观念只强调对行政权力的约束和控制，而现代的依法行政观念则在注重控制权力的同时，还意识到应当充分发挥行政权的积极作用，使政府能够积极、主动地为人民谋福利。近年来，这种现代依法行政观念开始渗入到我国的乡村行政法制建设中。在推进依法行政的过程中，中央明确要求各级政府转变职能，强化公共服务。2004年，国务院发布的 《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来”，“强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制”。同时，乡镇政府也开始自觉地将为农民提供各种公共服务作为自己的主要任务，并且在行政资源的配置上开始向公共服务倾斜。

从吴理财等人于2005年对湖北省乡镇干部进行的一项问卷调查中我们看到，有62.7%的乡镇干部认为在保留乡镇政府设置的情况下推进乡镇改革的关键是“转变政府职能，增强公共服务能力”，说明服务行政理念正在被越来越多的乡镇干部所认同和接受。［2］

王均成等人对宜昌市乡镇政府转变职能情况的调查表明，近年来，随着乡镇综合配套改革的逐步深化，乡镇政府正在从过去“管、收、批”的干预型越位政府转变为“扶、帮、助”的服务型补位政府。乡镇政府为农民提供的服务主要包括：一是政策服务，即宣传、贯彻、落实党在农村的各项方针、政策；二是信息服务，即通过多种途径为群众提供准确、快捷的信息，有效地组织和引导群众从事生产经营活动，实现产业结构优化和农民增收的双赢效果；三是技术服务，即利用各种载体广泛传播科普知识和实用技术，帮助农民建设科技示范村、科技示范基地、科技示范户，让农业科技成为群众致富的“灵丹妙药”；四是法律服务，即构建完善的法律咨询网络，加强法律宣传教育，提高农民的法制意识和合法经营观念。在实践中，乡镇政府积极创新服务方式，不断提高服务质量。如远安县花林寺镇积极开展送政务进村、送政策上门、送服务入户、送科技到人“的四送”活动，深受群众好评。宜都市红花套镇建立了以农技服务中心、专职农业技术员、农业技术示范户组成的三级农业技术服务网络，在每个村推选一名群众信任、懂农业技术的人担任专职农业技术员，负责全村的农业技术推广和服务。同时，在农户中推选有一定经济实力、一定经营能力、一定影响力和一定经营规模的110个农户作为全镇的农业技术示范户，进行定期培训，优先提供技术服务，共建试验示范基地，重点培养柑桔、水产、牲猪等方面的“土专家”，已逐渐辐射带动全镇7000多个农户。［3］

笔者在宜昌、恩施农村进行的问卷调查结果显示，当前农民对乡镇政府在为民办事方面的表现给予了良好的评价。对乡镇干部履行服务职能的情况给予肯定或基本肯定评价的比例合计占到被调查对象总数的54%（见表1）。［4］上述比例虽然离人们的期许还存在较大距离，但相比管制行政条件下基层干部的行为表现，我们还是有理由为这种调查结果感到欣慰，因为它从一个侧面反映了乡镇政府正在经历由管制型政府向服务型政府的转变。

表1 乡镇干部履行服务职能情况

与乡镇政府的行政职能由管制向服务的转变相适应，乡镇政府的行政方式也在经历由以强制性手段为主向非强制性或柔性化手段为主的转变。因为，服务行政的内在规定性决定了它不以强制为必要，服务能否实现取决于服务对象是否愿意接受服务，而服务对象的态度又直接取决于其对接受或不接受服务所作的利害权衡，而从根本意义上说则取决于服务是否能够满足以及能够在多大程度上满足服务对象的需求。为此，对于地方政府而言，要实现服务行政的预期目标，一方面，必须努力提高和保证公共服务的质量；另一方面，则需要学会运用与服务行政相适应的非强制性的柔性手段和方式，如行政指导、行政合同、行政调解等等。对于长期实施管制行政的乡镇政府而言，对行政方式由强制转向非强制，一开始可能会有一些不习惯甚至存在某种阻力。然而，在推进民主法治和政府职能转变的大背景下，乡镇政府行政方式的转变是历史的必然，而且已经取得了明显的成效。

例如：在乡镇综合配套改革的过程中，不少地方的乡镇政府根据“以钱养事”的原则，通过与有关的服务机构签订行政合同的方式来履行公共服务职能。如2004年湖北省襄樊市谷城县石花镇政府与镇计划生育服务中心、城建建设服务中心、福利院、文化体育服务中心、农业机械化服务中心、农业技术服务中心、农业水利服务中心签订了服务事项委托协议书，明确规定了镇政府购买服务中心2004年公共服务（公益服务）。［5］

再如：在调整农业生产结构、促进农民增收的过程中，一些地方的乡镇政府摒弃了通过强迫命令“逼民致富”的传统做法，采取教育、引导、示范、扶持等方式推行政府的主张，收到了良好的效果。

总之，近年来，非强制行政方式越来越多地运用到乡村行政中，成为乡镇政府实施行政的基本方式。除了上述例证之外，乡镇政府在推进村民自治的过程中普遍运用了行政指导的方式，在化解社会矛盾、维护农村社会稳定方面普遍运用了行政调解的方式。非强制性方式的运用，不仅适应了管制型政府向服务型政府的转变，促进了行政目标的实现，而且改善了政府形象，缓解了基层政府与农民之间的紧张关系，在一定程度上提升了基层政府的政治合法性。

三、从片面追求行政结果的有效性向逐渐重视行政过程的正当性转变

受传统文化的影响，新中国的行政管理一直存在着“重实体，轻程序；重结果，轻过程”的倾向。在经济文化相对落后的农村，这种倾向表现得就更加突出。长期以来，国家对农村行政主体只有笼统的授权，而无权力行使的统一程序规制。在这种情况下，乡村行政通常表现为行政主体在执行党的政策和完成国家任务的名义下，为了实现单方确定的行政目标，以行政命令的方式强迫农民服从国家意志的过程。站在行政主体的立场上看，遵循命令——服从的逻辑推行行政，实在是一种简单、便捷的途径和方式。然而，从民主法治的视角看，以单向强制为特征的命令——服从的行政运行模式是缺乏正当性的，因为，在这种行政运行模式中，政府的权力与人民的权利严重失衡，权力不受约束，权利缺乏保障。因此，改革开放以来，在推进民主法制建设的过程中，国家开始对行政权力的运行机制进行改造，其中，采取的一个重要举措是将正当法律程序的观念、原则和制度引入行政过程，使行政权力在正当法律程序的规制下运行。

正当法律程序原则是现代法治的一项基本原则，其基本含义是要求公权力主体遵循体现正当性的法律程序行使权力。从一般的意义上说，正当法律程序的“正当性”主要是指法律程序应当包含程序的中立性、程序理性、排他性、可操作性、平等参与性、程序自治性、程序法律行为的及时终结性和程序法律的公开、透明性等程序价值。［6］改革开放以来，正当法律程序的理念逐步被国人所接受，并在行政立法中得以贯彻和体现。1996年颁布的《行政处罚法》首次以法律的形式将作为正当法律程序之核心的听证制度引入我国行政权力运行过程中。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》则进一步将“程序正当”作为依法行政的六项基本要求之一，使正当法律程序成为规范政府行政权力运行的普遍性原则。

正当法律程序原则的确立以及相关制度的不断完善，为乡村行政权力的运行建构了一种新的机制，而农村干部、群众民主法制观念的增强则促使这种新机制从文本制度变成现实制度。前面提及的问卷调查结果表明，随着民主法制建设的深入发展，正当法律程序的现代法治观念在不知不觉中走进了乡村，被越来越多的农村干部、群众所接受和认同。例如：回避、听证和公开是正当法律程序的基本要求，也是程序正当性的重要体现。为了解农村基层干部、群众对回避、听证和公开的认知程度，我们在调查问卷中设计了如下问题（见表2）：

表2 农村基层干部对正当法律程序的认知情况

上述统计结果表明，正当法律程序的现代法治观念正在进入乡村社会。观念支配行动，正当法律程序观念对乡村的渗透正逐步影响和改变着乡镇政府行政的运行过程。遵守法定行政程序，关注行政过程的正当性，正在成为乡镇政府实施行政管理的普遍准则。笔者对另一组问题的问卷调查结果从一个侧面支持和印证了这一判断（见表3）。

表3 乡镇政府遵守法定程序的情况

公开和参与是行政程序正当性的重要标志。近年来，乡村行政在增强透明度和扩大民主参与方面取得了明显进展，乡村基层组织在实施行政管理的过程中，积极推行政务公开，凡是涉及农村改革发展和农民切身利益的重大事项的决策和处理，都尽可能地广泛地听取农民群众的意见和建议，自觉将行政过程置于广大群众的监督之下。例如：建始县高坪镇集体林权制度改革工作方案规定，集体林权制度改革必须坚持“依靠群众，阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则，实行改革内容、程序、方法、结果‘四公开’，依法确立人民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。”方案还规定，村组制定的林改方案在报送镇政府审批之前必须由村民代表大会通过；林权证的发放必须按照如下程序进行：权利人申请→提交证明材料→村审核意见→填写申请登记表→公示定案→林权落实造册→镇审核签署意见→县林改办审核意见→县政府登记并发放林权证→资料归档。［7］

正当法律程序的引入极大地促进了乡村行政的法治化。通过正当法律程序的实践，乡村行政管理过程变得更加文明、理性、和谐，行政实体权力因为受到行政相对人程序权利一定程度的制约而不再表现得那么专横，农民的合法权益因为有了正当法律程序的屏障而在一定程度上减轻或降低了遭受行政权力侵害的可能性。此外，正当法律程序还在一定程度上消解或缓和了权力行使过程中可能产生的紧张关系，减少了行政过程中存在的阻力，从总体上提高了政府行政的效率。

四、从诉诸政治与行政的监督向规范化、常态化的法制监督转变

对政府权力进行有效的监督是依法治国和依法行政的重要内容和可靠保障。从关联度的角度分析，乡村依法行政的监督在理论上主要有三种力量：一是乡镇党委与人大；二是县级政府；三是乡镇政府的行政对象（主要是农民或农户）。由于体制的原因，乡镇党委与人大实际上与监督对象融为一体，因而基本上失去了监督功能。县级政府因为“山高皇帝远”等原因而无法担负起对乡村行政进行经常性监督的重任。而作为乡村行政对象的农民，由于缺乏有效的民主手段和途径，他们在利益受到政府侵犯时，要么选择默默承受，要么选择上访，有的甚至采取极端方式进行抗争。从行政监督的意义上说，上访是农民与违法行政进行抗争的主要方式和途径。

大规模的农民上访是中国社会治理中的一种独特现象。通过农民的上访，确实可以在一定程度上起到监督和促进乡镇政府依法行政的作用。但是，上访机制中所包含的监督更多的是一种依靠政治手段或行政手段的监督，它与现代法治所要求和强调的法制监督存在较大距离。而且，从交易成本上分析，上访并不是一种经济的监督机制，相关各方乃至整个国家和社会通常都要为这种监督和救济付出高昂的代价。因此，从根本上说，推进依法治国和依法行政，不能仅仅依靠疏通甚至拓宽上访渠道，而应当健全法制，强化行政法制监督，实现各种监督力量和监督机制的法治整合。

根据笔者对乡村行政监督状况的观察，随着行政法制监督机制的不断完善，乡村行政监督正逐步被纳入法制轨道。尽管农民上访依然是当今中国农村较为普遍的现象，但改革开放以来，有越来越多的农民开始选择通过法律途径监督政府、维护自己的合法权益却是不争的事实。清华大学法学院2006年公布的一项关于农民法律意识的问卷调查结果从一个侧面印证了行政法制监督得以加强的事实（见表4）。在回答“如果您觉得政府侵犯了您的合法权益，你打算怎么做”的问题时，接受调查的农民中有20%的人选择 “找该政府说理”，33.5%的人选择“找上级政府解决或者上访”，30%的人选择“去人民法院告政府”，11.5%的人选择“忍气吞声，自认倒霉”。如果考虑到选择“找上级政府解决”的33.5%的比例中包括行政复议的方式，那么加上选择向法院起诉的30%的比例，我们似乎可以从该项调查结果中得出这样的结论：行政复议和行政诉讼已经成为农民监督乡镇政府的主要方式和途径。

表4 农民在其合法权益受到政府侵犯时的态度

近年来，我国行政复议和行政诉讼制度的实际运行情况表明，乡镇政府实施的行政行为在行政复议和司法审查的对象中占有相当的比例。2007年8月2日出版的《人民日报》报道，国务院法制办的一项调研显示，2006年各省、区、市和国务院部门合计收到行政复议申请91667件，受理81197件。全部行政复议申请中被申请人是乡镇政府和县级政府部门的占52.17%。社会科学文献出版社出版的2007年法治蓝皮书 《中国法治发展报告NO.5》显示，2006年发生的52792件行政诉讼应诉案件中，被告是乡镇政府的2986件，占案件总数的5.65%。湖北省的情况与全国的情况大致相同。根据湖北省高院的统计，2006年，全省三级法院共受理一审行政诉讼案件3635件，其中，以乡政府为被告的220件，约占案件总数的6%。

综上所述，以行政复议和行政诉讼为基本途径和方式的行政法制监督在促进和保证乡镇政府依法行政方面发挥着越来越重要的作用。这一方面缘于农民法律意识和法制观念的不断增强，另一方面也是行政法制监督制度自我强化机制作用的结果。随着行政复议和行政诉讼监督效果的逐步显现和不断增强，行政法制监督的公信度也将不断得到提升，这对于全面推进乡村依法行政具有重大而深远的意义。

［1］董晓勋.孩子没有上学，政府状告家长［J］.法律与生活，2001，（05）.

［2］吴理财，朱宏萱.乡镇改革：乡镇干部的所思所想［J］.中国农村经济，2005，（06）.

［3］王均成等.宜昌市乡镇政府转变职能情况调查报告［EB／OL］http：／／www.hbzyw.gov.cn／，2005－12－23.

［4］姚锐敏.行政下乡与依法行政［M］.中国社会科学出版社，2009.183.

［5］左然.乡镇公共服务中的行政合同研究［J］.行政法学研究，2006，（01）.

［6］李玲，徐亚文.正当法律程序的法理分析［J］.河南省政法管理干部学院学报，2000，（03）.

［7］高坪镇集体林权制度改革工作方案［EB／OL］.http：／／www.jsgaoping.gov.cn，2008－11－06.