中国财政部救助问题银行法律制度的完善——以美国为鉴

□ 王 勇

（大连大学， 辽宁 大连 116622）

财政部对问题银行进行救助通常通过购买问题银行的股权和问题资产收购来实现。 从世界各国的实践来看， 财政部的救助通常只发生在大规模危机爆发时期，救助形态表现为：其一，存款保险机构和中央银行救助乏力之后的财政部单独救助； 其二， 存款保险机构、中央银行和财政部联合救助。无论救助形态如何，无论正负效应如何， 鉴于财政部救助的最有效性和最后手段性， 世界各国均未通过立法放弃财政部对问题银行的救助。相反，在财政部救助实践的基础上，各国不断总结经验， 进而制定一系列的基本法律原则来规范财政部的救助行为。其中，在数次大规模经济和金融危机的考验下， 美国对财政部救助问题银行基本法律原则的规定成为世界各国的典范。

一、美国财政部救助问题银行的立法与实践

回顾美国经济发展史， 数次爆发的严重经济金融危机造就了美国完善的银行救助体制。1929年的经济大萧条、20世纪80年代的储贷协会危机均给美国金融业造成重创。［1］（p122）2008年的全球金融危机再次给美国金融业以及实体经济造成了沉重灾难。 为救助金融业和实体经济， 美国联邦政府展开了全面的经济刺激计划。在金融业，美国财政部实施了包括问题资产收购、股权收购、税收减免、信用担保等多项救助措施。

危机中， 美国财政部对金融业的救助措施体现出救助资金规模庞大、救助金融业机构众多、救助时间持续较长等特点。在对金融业的诸多救助措施中，财政部主要通过购买股权实现对问题银行的注资。

面对财政部大规模动用资金救助金融业的行为，美国在2008年《紧急经济稳定法案》和2010年《多德－弗兰克法案》中，对财政部的注资行为进行了规范。这是美国自1929年以来首次通过立法的形式， 对财政部资金救助行为进行集中规定。 前者对纳税人权益保护进行了原则性规定， 要求财政部的注资必须考虑成本的可回收性； 后者将纳税人合法权益的保护落实到具体法律规定中。 法案要求财政部救助问题银行必须慎用资金，并努力确保资金的回收，纳税人有权对救助资金的使用情况进行监督。

纵观近百年来财政部救助的立法与实践， 美国财政部救助体现出如下特征：

第一，以“保护纳税人权益”为救助前提。财政部救助问题银行的资金源自纳税人， 财政部动用该笔资金的前提是，不得侵犯纳税人的权益，并通过一系列的制度设计，使纳税人的合法权益得到有效保护。从美国关于财政部救助相关立法来看， 尽管美国直到2010年颁布的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》首次将纳税人合法权益的保护落实到成文法， 但是，“纳税人权益保护” 的理念在1929年经济大萧条的财政部救助中就已经被恪守，并作为救助问题银行的前提。

第二，以“成本可回收”为救助准则。如上文所述，财政部救助问题银行的资金全部为公共资金。 公共资金主要源自纳税人。在问题银行救助过程中，一旦用于救助的公共资金受到损失， 纳税人的合法权益必然受到侵害。在“纳税人权益保护”的理念下，美国逐渐形成救助资金的“成本可回收”准则，尽量确保源自纳税人的救助资金不受损失。 尽管该准则至今仍未反映在任何一部美国法中，但是，从美国财政部救助的实践看，“成本可回收”准则被长期遵循。在历次救助中，美国政府全部通过市场手段投入公共资金， 利用市场机制回收公共资金。［2］（p87）同时，通过惩罚性措施、直接介入等手段督促并协助问题银行经营管理， 使问题银行尽可能恢复偿债能力。2008年全球金融危机期间，财政部救助问题银行的全部公共资金都附带资金清偿机制。更为重要的是，美国颁布的《紧急经济稳定法案》历史性地首次集中规定财政部公共资金救助行为，赋予了“成本可回收”原则以法律保障。

第三，以“最后手段性”为救助条件。财政部救助的“最后手段性”不仅要求问题银行用尽一切自我救助手段，而且，在与存款保险机构、中央银行救助相比，也要求是最后的手段。历次财政部救助表明，财政部救助的顺序都位于存款保险机构和美联储之后。 在2008年全球金融危机期间，面对大型问题银行的破产威胁，财政部采取与联邦存款保险公司和美联储联合救助的方式，也并未先于联邦存款保险公司和美联储之前救助。救助的“最后手段性”在一定程度上反映了财政部对源自纳税人的资金使用的谨慎性，同样是“纳税人权益保护”理念的体现。

如此， 美国通过长期以来对问题银行救助的立法与实践，财政部救助问题银行逐渐形成了“保护纳税人权益”、“成本可回收”、“最后手段性” 三项基本法律原则，并被严格恪守。

二、中国财政部救助问题银行的立法与实践

在中国，财政部救助问题银行不仅立法阙如，基本原则尚未形成，而且救助实践也相对匮乏。

在立法方面， 财政部救助问题银行尚缺乏明确法律依据。中国《宪法》第89条规定了国务院行使的18条职权，其中第6项职权“领导和管理经济工作和城乡建设”的规定当然包括问题银行的救助，但具体由哪个部门处理，《宪法》没有规定。《银行业监督管理法》第2条第1款规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其活动监督管理的工作。 第3条第1款规定：银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。因此，国务院银行业监督管理机构有权救助问题银行。 但由于国务院银行业监督管理机构无稳定、广泛的资金来源，因此其救助问题银行限于接管、重整等手段，而无法进行救助。《银行法》第2条规定了中国人民银行的职能：中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。因此，中国人民银行有权救助问题银行。作为国务院组成部门，财政部是否有权救助问题银行呢？按照《宪法》第89条的规定，财政部的任务和职权，包括是否有权救助问题银行的权力，应由国务院规定。 但是，《财政法》 没有规定，《国务院组织法》没有规定，国务院的其他行政法规没有规定，《预算法》也没有规定财政部救助问题银行的问题。总之，财政部救助问题银行的法律依据不足， 至少是非常模糊的。

在实践方面， 中国财政部投入资金公开对问题银行救助的案例不多。原因在于，受历史原因的影响，中国银行业发展本身起步较晚。 与世界主要发达国家银行业发展水平相比，目前中国银行业发展较为滞后。银行普遍对金融创新持谨慎态度， 银行业务还主要以存贷款业务为主。不得不承认的是，中国银行业的发展正在跟随着欧美等发达国家的脚步亦步亦趋。 相对单一的金融业务和发展缓慢的金融创新自然减少了银行可能产生的金融风险， 因此银行破产倒闭以及需要财政部救助的情形也就相对较少。

财政部动用资金投入银行业的典型案例是财政部分别于1998年、1999年、2004年、2009年对四大国有商业银行的注资。［3］

中国财政部注资国有商业银行的情况

财政部通过资金投入国有商业银行， 均实现了预期目的。但是，需要明确的是，尽管在手段上，财政部的上述措施与美国经济金融危机期间对问题银行的资金救助措施基本一致，都表现为资金注入，但是二者依旧存在本质区别：其一，在背景上，美国的救助实施于危机爆发期间；中国的资金投入不以危机爆发为背景。其二，在目的上，美国救助措施的唯一目的是危机应对，通过救助问题银行确保金融系统稳定； 中国财政部资金投入的目的相对复杂，由于不处于危机时期，因此直接目的并非维持金融系统稳定。其三，尽管被注入资金的国有商业银行在一定程度上讲也属于问题银行，但是银行并不存在破产倒闭的风险， 资金投入不具紧迫性。财政部资金的投入并不满足问题银行救助的“最后手段性”。

基于上述分析，笔者认为，中国财政部对国有商业银行的资金投入并非本文所述的问题银行救助。 到目前为止， 中国并不存在财政部公开的大规模问题银行救助。财政部救助（尤其是危机期间的救助）的实践非常欠缺。但与此同时，必须看到，中国地方政府动用财政资金以各种方式，或明或暗地救助区域（城市）性商业银行的案例数不胜数。通常来讲，区域（城市）性商业银行都是地方经济发展的重要支持力量， 甚至与地方政府“共存共荣”。因此，一旦这些银行经营管理出现问题，地方政府通常不遗余力地动用财政资金加以救助。

笔者并不反对这种救助行为的合理性，但是，需要思考的是，包括中央财政部在内，各级政府部门救助问题银行的基本理念、基本原则是什么？救助资金是否能够得到有效回收？ 救助行为是否侵犯到了纳税人的合法权益？从目前中国的立法与实践来看，上述问题并未解答。 这种立法与实践现状造成了救助呈现出较混乱局面，并表现为一系列的法律问题。

第一，救助部门自由裁量权过大，在没有法律约束的情况下，甚至泛滥为恣意妄为。财政部的救助应当充当最后救助的角色，是问题银行破产的最后一道屏障，实际起到“兜底”作用。这就决定了面对纷繁复杂的客观经济形势和形态各异的问题银行，赋予财政部（包括地方政府）充分的自由裁量权是必要的。美国的财政部在救助问题银行的过程中同样具有自由裁量权， 但它的自由裁量有“纳税人权益保护”理念、“成本可回收”原则以及《紧急经济稳定法案》、《多德－弗兰克法案》等约束，是一种受到约束的自由裁量，具有合法性。中国不同，自由裁量的行使不受任何强制性约束，救助行为很多情况下不具正当性。

第二，救助的基本理念、基本原则尚未形成。美国财政部的资金救助遵循“纳税人权益保护”理念、“成本可回收”原则已近百年，并且得到2008年《紧急经济稳定法案》的法律确认。实践证明，救助中相关理念、原则的形成对纳税人权益保护、 防止资金滥用具有非常重要的意义。

第三，财政部资金救助相关法律制度尚未形成。财政部救助的资金使用过程可分为：资金的预算、资金的筹集、资金的支出、资金滥用的法律责任等。这些过程涉及到预算法律制度、资金筹集法律制度、财政收支法律制度、责任追究法律制度的建立和完善。但从中国目前财税领域的立法来看，尽管某些内容有所涉及，但是并没有专门针对资金救助的立法设计。 这会导致财政部资金救助过程中遇到资金来源不足、资金滥用、逃避法律责任等问题。

可以说， 目前中国财政部资金救助的相关立法还非常不成熟，甚至未形成一个清晰的轮廓，有待于救助理念、原则、相关法律制度的逐步完善与配合。

三、中国财政部救助问题银行基本法律原则的确立

上文所述的中国财政部救助问题银行存在的种种问题，核心就在于与救助相关的基本原则尚未确立。美国的财政部在救助问题银行的过程中同样具有自由裁量权，但它的自由裁量有三项基本原则以及《紧急经济稳定法案》、《多德－弗兰克法案》等约束，是一种受到约束的自由裁量，具有合法性。［4］中国不同，自由裁量的行使不受任何强制性约束， 救助行为很多情况下不具正当性。因此，在中国，解决上述问题的核心应从三个方面考虑：其一，财政部救助问题银行的法律依据；其二，对财政部的救助行为进行规制，应采用详细的具体立法模式，还是仅仅规定基本原则的抽象立法模式；其三，如果采取抽象立法模式，需要总结归纳财政部救助问题银行应遵循的基本原则。

第一，从中国现行立法来看，财政部救助问题银行尚无明确法律依据。这是否意味着，立法并不承认财政部救助问题银行的职权呢？笔者认为，为了社会的经济发展和稳定，政府的具体职权是无边界的，规定政府职能的法律——主要是宪法——不可能将政府的职权事无巨细地罗列出来。中国《宪法》也仅仅是分门别类地将国务院的职权罗列了18项。 因此， 作为政府的钱袋子、管家的财政部门应当服从政府的需要，为政府掏钱付账。救助问题银行，是维持社会稳定的内容之一，是政府的职权，因此也应当是财政部的职权。财政部救助问题银行的法律依据虽然不足、 含糊， 但也不能说没有。这就是财政法的特色。［5］（p254）财政部救助问题银行的法律依据就在于服从《宪法》关于国务院维持社会稳定职权的规定。

第二，立法模式的选择，即是否需要将财政部有权救助问题银行， 或者说救助问题金融机构的法律依据明确地加以规定呢？笔者认为大可不必，立法只需要将财政活动的基本原则加以规定即可。原因在于：由于财政部救助具有“最后手段性”，起到救助问题银行的“兜底”作用，赋予财政部一定的自由裁量权实属必要。［6］因此， 对财政部救助权力的行使通过立法进行细化规定是不现实也是不必要的。尽管如此，财政部救助的基本原则仍需明确。 这是财政部资金救助自由裁量权是受法律约束的自由裁量而非法外裁量的关键。

第三，对于基本原则的确立，中国应当借鉴美国经验，通过立法，采取抽象性法律规则表述的立法模式，确立财政部救助的“保护纳税人权益”、“成本可回收”、“最后手段性”三项基本法律原则。在此原则下，设计出一系列保障该原则和理念得以践行的法律规则，如：为财政部注资提供担保、 建立救助资金使用效果的跟踪评价机制、纳税人对救助资金用途的监督机制等。

四、中国财政部救助问题银行相关法律制度的调整

中国财政部救助问题银行除了基本原则的确立以外， 规制财政部救助问题银行还涉及到一系列财税法律制度的调整。

第一，关于预算应急程序的调整。政府救助问题银行通常属于一种应急支出，与预算应急程序密切相关。应急程序允许行政机关在不经权力机关批准的情况下动用一定数额的预算资金。《预算法》第32条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%－3%设置预备费， 用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支。 预备费属于国家的财政后备， 主要用于当年预算执行中突发事件的非经常性支出， 它一般在下半年经同级政府批准后才可以动用。《预算法》 规定的预备费实际上就是财政预算制度中的应急程序。但是，仅仅有预算预备费还是不够的，因为在财政资金紧张的情况下， 财政预算中预备费的预留额度毕竟是有限的。 一旦突发危机所需的资金超出预备费的金额时， 如需动用预备费以外的财政资金就缺乏法律依据。因此，对于应急程序，除预备费以外，必须借助其他的公共财政应急工具，如转移支付、征用等。但对于上述工具，《预算法》并未做系统规定，这是《预算法》不周延的表现。

第二，关于地方政府发行公债制度的调整。财政部救助问题银行必须以其有力的财政资金作为后盾。各级政府发行公债是救助资金筹资的重要渠道。然而，长期以来，中国不允许发行地方公债。《预算法》第28条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 但是， 由于地方政府承担了大量建设事务，极度渴求资金。《预算法》禁止地方政府独立发行地方债的原因在于， 考虑到地方政府财源有限、 信誉不高，一旦到期债务难以偿还将诱发债务危机，而债务危机有很强的传染效应， 进而会波及中央政府和其他地方政府。但是，从实践来看，《预算法》的禁止性规定并未达到预期效果。实践中，地方政府通过成立地方政府独资的公司依《公司法》发行公司债，或依《企业债券管理条例》发行企业债，并由商业银行提供贷款。出于可以理解的原因， 商业银行大多难以拒绝由政府直接担保的借贷需求， 某些盲目乐观的银行甚至无需担保就向地方政府融资平台“扔钱”。结果是，地方政府获得资金的同时，给商业银行带来极大的信用风险，为问题银行的产生埋下隐患。

既然《预算法》的禁止性规定无法达到预期效果，甚至产生了极大的负面影响，那么《预算法》应当取消禁止性规定，在允许地方政府发债的同时，设计出一套有效的，旨在规范地方政府公债发行的制度。一方面，修改《预算法》，取消禁止地方政府发行公债的规定；另一方面，出台《公债法》，制定地方政府发行公债的审批程序。

第三，关于公债偿债基金制度的建立。偿债基金是为准备偿还未到期债务而设置的专项基金。 为控制债务风险，中国应在《公债法》中建立公债偿债基金制度。公债偿债基金制度的建立表明政府在财政资金紧张的情况下，可以摆脱“借新还旧”的偿债模式，避免把偿债责任无限地推给后人。 在财政资金紧张以及尚未建立公债偿债基金制度的情况下， 如果在筹资利率高的年份，“借新还旧” 的偿债模式会导致筹资成本过高，“借新还旧”不仅不能缓解财政压力，还会进一步增加政府负债。 如果建立公债偿债基金制度， 如果财政资金紧张， 在筹资利率高的年份， 可以动用偿债基金偿还债务，不仅能够降低筹资成本，还可以提高政府信誉，最大限度地保证公债的偿还。

2008年爆发的金融危机对中国银行业影响有限，中国也并未对银行业展开大规模救助。 但是毕竟危机不是最后一次，金融危机难以彻底消除，今后注定还要发生。未来，一旦金融危机重创中国银行业，中国金融系统的安全性值得担忧。因此，早日完善中国财政部救助问题银行的基本法律规则， 是中国金融业法律制度不断完善的应有之义， 也是提高中国金融业抵御金融危机能力的必经之路。

［1］刘俊.各国问题金融机构处理的比较法研究［M］.上海世纪出版集团，2008.

［2］韩冰.凤凰涅槃——问题银行救助机制研究［M］.中国金融出版社，2007.

［3］封北麟.金融危机中的政府注资行为分析及其政策启示［J］.经济研究参考，2009（07）：36.

［4］刘瑞，刘霞.公共治理视角下的美国金融危机救助机制分析［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2009（09）：43.

［5］ 以·阿耶·L. 希尔曼. 公共财政与公共政策——政府的责任与局限［M］.王国华译.中国社会科学出版社，2006.

［6］丛中笑.全球金融风暴下财政风险的立法控制［J］.吉林大学学报（哲学社会科学版），2009（05）：34.