对“公务员薪酬乱象”的思考

□ 高彩萍，李景平

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

随着我国公务员制度改革的不断深入，公务员薪酬制度发生了很大变化，为稳定与优化公务员队伍，提高政府工作效能起到了一定的促进作用。但目前一些地方随意发放公务员津、补贴乱象丛生，公务员薪酬有效激励不足与政府官员奢侈浪费并存，已成为诱发腐败的重要因素。不合理的公务员薪酬分配，不仅与社会主义公平正义核心价值观的内在要求不相适应，还严重地阻碍了当前构建节约型社会、和谐社会的进程。从长远来看，能否解决公务员薪酬乱象这一问题，是关乎公务员乃至全社会分配合理、持续、和谐发展的关键因素。

一、“公务员薪酬乱象”的表现

（一）典型的“公务员薪酬乱象”

⒈公务员薪酬水平总体偏低与部分领导干部实际收入过高现象并存。从我国公务员薪酬改革的纵向历程来看，公务员薪酬一直处于偏低的水平，并且增幅也长期偏小。1956年，我国实行统一职务等级工资制，国家干部每月最低工资只有20元，最高月工资为560元，平均每月工资也仅在150元的水平；1985年，我国建立的以职务工资为主的结构工资制，但公务员的薪酬水平并没有得到显著的提高。直到1993年实行职级工资制，公务员最低工资也只提高到每月205元的水平，最高工资为每月1250元，平均工资为每月850元；自2003年来，我国经济的平均增长速度超过9%，我国职工货币平均工资实际年均增长为9.2%，而公务员工资年均增长仅为6.5%左右。随着 2006年《中华人民共和国公务员法》的颁布，到目前我国公务员月工资标准最低为290元，最高为 3820元，平均月工资为1300元。另外，从不同行业平均工资水平的横向比较来看，如表1所示，2007－2010年，在全国19个主要行业平均工资的排位中，公务员平均工资水平排名分别为第十位、第八位、第九位和第十一位。远远低于国际上公务员与企业平均工资之比在1.5：1－2：1的水平。［1］而目前由于一些领导干部个人及配偶实际收入过高，已经被社会广泛认为其形成了社会特权有产阶层。2006年，由国务院、中纪委和社科院联合调查得出的 《全国地方党政部门国家机关公职人员薪酬和家庭财产调查报告》中指出，我国有七省、市地厅级干部个人及配偶拥有的财产都在700万以上 （上海平均800万至2500万；广东800万至2200万；浙江700万至2200万；江苏700万至1800万；山东700万至1500万；辽宁700万至1400万），这七省、市地厅级干部及配偶都拥有450平方以上的房屋（平均上海2.5幢，面积450－850平方；广东3.5幢，面积600－900平方；浙江3幢，面积600－800平方；江苏3.5幢，面积600－800平方；福建2.5幢，面积500－600平方；山东2.5幢，面积500－700平方；辽宁3幢，面积600－850平方。而该报告于2010年也披露，我国有131万县团级以上官员及其家属占有全民财富的80%，其年收入是当地城市人均收入的8－25倍，是当地农民年均收入的25－85倍。由此可见，当前我国普通公务员薪酬水平偏低与部分领导干部实际收入过高的问题相互交织在一起。

表1 2007－2010年各行业城镇单位就业人员平均工资及其排名单位：元

⒉公务员薪酬与津、补贴发放的不均衡乱象丛生。从1949年到2008年，我国曾对机关和事业单位工作人员的薪酬进行过的十次调整，见表2所示。1949年，我国公务员的最大工资差距即最高工资为最低工资的30倍。但到2003年这一差距缩小为6.6倍，2008年，我国公务员的最大工资差距为13倍，上下级级别工资平均每级级差也仅在50元左右，尤其是下层公务员之间的工资级别差距偏小。与此同时，同一职务工资档次的级差也偏小，领导职务与非领导职务之间的工资差不超过120元。而另一方面公务员薪酬分配呈现出不均衡。公务员薪酬收入最高的上海市与公务员薪酬收入最低的陕西省的收入差距比例为2.8：1，［2］而在不同地区间也存在公务员薪酬不均衡问题。首先，表现在东部经济发达地区公务员薪酬收入较高，西部经济落后地区公务员薪酬收入则较低。据相关调查研究显示：深圳市一个科员的工资，是山东某县的科级领导的4倍。其次，在同一个省、市的公务员薪酬水平差距也很大。根据相关资料显示，2011年，山东省直机关公务员的薪酬比地级市多1000多元，地级市比县级市高一倍；另外，即使在同一个城市，有下属 “创收”的部门和没有下属经济单位的部门，在各种津贴、补贴上的差异也很大。

表2 1949－2008年我国公务员最大工资差距表

⒊公务员“吃空饷”与随意克扣公务员工资现象并存。公务员“吃空饷”是指公务员通过各种非法形式占用财政供养编制、套取财政工资津贴，造成财政资金流失的腐败行为。［3］目前我国一些地方“吃空饷”现象较为普遍，［4］如表3所示，其表现形式也多样各异。第一种类型是无正当理由的“旷工饷”。如2011年，福建龙岩出现的“最牛公务员”事件和2012年出现的山西省侯马市国土局职工长期旷工，在9年内未上班而工资却照发。第二种类型是 “病假饷”。在2012年5月浙江省永康市公布的“吃空饷”名单中，涉及长期病事假或超假不归的共69人，其中有57人至今仍领着工资。第三种类型是“多头饷”。即未经组织人事部门批准，擅自经商或在企业兼职，一人领取双份工资。如山西女商人吃15年空饷后，却能升任副县长一职。第四种类型是“违纪违法犯罪人员饷”。指的是一些受党纪、政纪处理的人没有相应地降低其工资，或受到司法处理的人仍领取原工资。如在2012年4月，山东省沂南县发现已判职务犯罪案件中的32人的工资没有变动，出现“带薪坐牢”的乱象。第五种类型是“冒名饷”。即一些本不属于财政供养的人员，冒用他人名义领取财政工资的现象。在这一类人中，领导干部子女居多，如2011年被查出的重庆市万州区前任区长的女儿李某，在万州驻京联络处常年不上班却照拿工资；山西静乐县委书记之女于2012年1月被指连续5年“吃空饷”累计10余万元。第六种类型为在职或离退休人员死亡后仍领工资或多领遗属补助。如2008年，安徽省砀山县清理出在职离退休死亡98人，遗属补助人员死亡88人，占“吃空饷”人员的36.8%。“吃空饷”是“强势”公务员非法占用工资津贴的腐败行为，而公务员工资应当按时足额发放，无疑是公务员正当的权利，但目前部分贫困地区随意克扣“弱势”公务员工资现象丛生，主要表现为：一是应发的工资不发，应补的工资不补；二是肆意收取各类费用，且未公开透明化；三是未征求公务员的意愿许可，强制扣划各类“捐款”等。

表3 2006－2010年各地公务员“吃空饷”涉及人数及冒领经费表

（二）“公务员薪酬乱象”的后果

⒈公务员有效激励与公众公平感不足，影响了党和政府的形象及效率。根据赫茨伯格的双因素理论，薪酬合理性的分配是激发人在组织中工作动机的因素和动力，而目前我国偏低的公务员薪酬水平及不同部门、不同地区、不同单位之间由于发放津贴、补贴随意化导致的“同工不同酬”的分配现状，对于以薪酬作为主要生活来源的多数公务员而言，其有效的薪酬激励显然是不足的，严重挫伤了一些年轻公务员的积极性，致使其产生不平衡的心理，甚至有不安全感，导致公务员消极怠工现象的产生，进而带来了政府工作效率低下的危害。然而，公众却并不认为公务员薪酬处于偏低的水平，尤其对于部分领导干部过高的实际收入，使得公众普遍认为其与公务员之间的收入分配有违公平原则，使公众缺乏公平感，在很大程度上降低了公众对公务员和政府的满意度，更严重的是降低了政府的公信力，影响了党和政府在公众中的形象。

⒉“公务员热”与公务员人才流失现象并存。一方面，虽然我国公务员的工资在各行业中的排名只处于中等偏下的水平，但目前“公务员热”却愈演愈烈，已成为社会各界广为关注的现象。据国家公务员局统计数据显示，近几年，公务员招收人数每年增加1.5万，而报考公务员的人数却以每年20万的递增速度增长。2012年，报考中央机关及其直属机构公务员招考的人数约为133万，竞争最激烈职位的比例已达4124：1，吸引广大求职者加入到公务员队伍的一个重要原因是各种不透明的津贴、补贴等“制度外”的收入。另一方面，由于公务员基本薪酬平均化倾向严重与津、补贴发放的不均衡乱象，造成目前我国公务员人才流失严重，且显性流失与隐性流失同时存在。显性流失多表现为离职，一些研究显示，每年都要从国家公务员队伍中流失出去一批高学历、高素质人才。而在我国公务员队伍流失的人才中，具有处级、副处级级别的干部占据了相当一部分，其中35岁以下的年轻、专业的公务员的流失情况最为严重。［5］隐性流失表现为公务员对待工作态度懒散、工作努力下降、表现变差、经常缺勤或请病假事假、迟到、抱怨等，而此种隐性流失情况表现得更为严重。［6］

⒊公务员不合理的薪酬分配导致公共权力异化与腐败现象丛生。一方面，由于公务员薪酬水平的偏低，且没有跟上其他行业的发展速度，使得公务员单靠薪酬收入已不能满足其需要，由此出现了一些公务员开始谋求薪酬之外的收入甚至是非法收入的现象；另一方面，由于公务员收入隐性因素过多，加之非货币形式收入比重较大，不可避免地诱导了一些公务员以最大的可能去寻找制度和政策的缝隙，进行设租活动，滥用公共权力，由此滋生了权力寻租等腐败现象，［7］严重影响了政府的廉洁与高效。据中国检察年鉴统计数据显示，从1979年到2008年的30年间，共立案查处各类腐败案件数达133万件，是建国初到1977年的三倍多，这其中多数腐败案件均是由于公务员薪酬体系中结构混乱、模糊的积弊而引起的。如公务员“吃空饷”现象的蔓延，就是一种集体腐败，直接导致了公共资金的流失。

二、“公务员薪酬乱象”成因分析

（一）结构因素

现行的公务员薪酬结构主要由基本工资、津贴、补贴和奖金构成，其中基本工资实行的是全国统一的标准，在公务员总薪酬中的份额较小，由中央财政支付，而各项补贴、津贴一般占公务员总薪酬的60%－70%左右，且由地方财政安排，并具有一定的灵活性。如果某一公务员月职务工资是2000多元，那么，其月津、补贴收入一般有5000－6000元左右，这与国际上公务员津贴在其总薪酬中约占10%－40%［8］左右的比例显然是不一致的。由此可见，目前我国的公务员薪酬的主要区别在于各项补贴、津贴的不同。现实当中，我国对于建立“地区津贴制度”的规定不够清晰、明确，直接导致了一些地方或部门“巧立名目”即通过各种渠道发放名目繁多的津贴、补贴，以此来提高公务员总薪酬收入。但因地区、部门的不同致使公务员的津、补贴差距不断被拉大，这就造成了公务员收入既不能在其队伍内部体现公平合理的差别，又不能与其他社会成员的收入实现均衡。其结果不仅增加了公务员薪酬管理的难度，同时也削弱了公务员薪酬制度在社会分配中的示范和导向作用，并在一定程度上滋生了腐败。例如一些地方政府滥发公务员津贴、补贴的资金来源，基本是预算外资金，很多部门还私设“小金库”，从而导致了一系列社会问题。

（二）法律因素

由于随意发放公务员津贴、补贴乱象的层出不穷，致使社会普遍认为公务员薪酬不是“制度内”的收入，而是各种不透明的津贴、补贴以及灰色甚至是黑色收入，直接导致了公众公平满意度的下降。这不仅与社会主义公平正义核心价值观的内在要求不相适应，还严重地阻碍了当前构建社会主义和谐社会的进程。造成这一严重后果除了由于现行的不合理公务员薪酬结构外，还在于公务员薪酬既无统一的标准又无透明性，更没有合理的津贴、补贴的规定，公众对于公务员收入也没有充分的知情权。从本质上来看，就是目前有关我国公务员薪酬的法律、法规尚不健全，虽然有《中华人民共和国公务员法》作为法律依据，但其中有关公务员薪酬的规定，原则性较强，缺乏可操作性，各级公务员的薪酬水平尚未以法律的形式确定下来。相对于发达国家，我国用法律来管理国家公务员薪酬仍处于相对滞后的状态。［9］迄今为止，我国尚无一套系统、完整的《公务员薪酬法》能对公务员薪酬体系的单一性和确定性标准提供法律保证，由此也很难从根本上杜绝一些地方或部门在薪酬上的集体腐败现象。

（三）管理因素

据有关统计显示，行政事业性收费是政府预算外资金最主要的来源，占全部预算外资金的近70%，而各地滥发公务员津贴、补贴的资金来源，基本是预算外资金。如在2009年度审计署抽查了56个中央部门抽查结果发现，一些政府部门利用虚假发票套取资金9784.14万元，其目的是用于发放职工福利补贴等；同样根据审计署于2010年6月23日向十一届全国人大常委会第十五次会议提交的审计报告显示，一些部门及所属单位挤占挪用财政资金和违规发放津贴、补贴10.95亿元；与此同时，由2011年8月的《中国经济周刊》披露，某中央单位工作人员发现自己的工资条上多了 “补发工资”一项，每个月平均500元左右，但没有说明是补发的哪一项；此外，根据复旦大学孙琳的不完全统计，各地擅自发放的津贴、补贴名目达到300多项。造成当前公务员津、补贴的发放乃至预算外资金的使用这一乱象的深层原因，一方面是我国对其缺乏规范化的管理；另一方面是对已有规范执行的不严格，一些地方缺乏有序、有力的管理监督。加之一些地方和部门内部的趋利动机，使得其隐蔽地利用权力寻租，诱发腐败，从而造成公务员的收入差异过大化、内外部不均衡，由此导致了社会全体成员分配秩序紊乱局面的出现。而从整体来看，目前公务员“吃空饷”和随意克扣公务员工资现象的存在，正是一些地方监督管理力度不足，管理存在严重漏洞，无法对其形成震慑力所致。

（四）制度因素

在现行的公务员薪酬制度下，公务员往往因在不同部门工作而收入差距很大，这在客观上造成了公务员队伍心理上的严重失衡，在巨大的物质利益的刺激之下，致使部分公务员甚至一些部门和地区违背党纪国法，通过“吃拿卡要”等不当手段聚敛财富。另外，由于当前公务员薪酬中任何一项补贴、补助都和行政级别挂钩，不同职务的公务员所获的薪酬收入不是与各自对单位做出的贡献成正比，而是与职务高低成正比；加之目前我国公务员考核制度的测定评估绩效方法存在主客观不相符以及实际操作不规范的缺陷，不能有效地对公务员的绩效与贡献得出正确的评定。这在很大程度上导致了同职务、同级别的公务员均可获得同等加薪，而未能体现出能力高低、贡献大小和工作多少的差别。在目前公务员实行的职级薪酬制度中，级别与职位较高的公务员收入较高，而实际消费却较低；现在，地位越低的公务员，收入越低，可交通、通信、医疗等各种支出反而更大。这样的一升一降，导致公务员队伍中的贫富差距进一步被拉大。［10］公务员职务补贴与职务消费差距过大这一制度缺陷是造成这一后果的根本原因。据有关资料显示，我国公车消费、公款吃喝、公费出国三项开支一年总数达9000亿元以上，几乎相当于全国财政收入的30%左右。其中担任领导职务的公务员每年“官车”支出达4000多亿元，全国每年公款吃喝超过2000亿元，二者共消耗财政资金达6400亿元之巨，大致相当于财政收入的20%，相当于3个三峡工程的建设费用。而造成目前这种乱象的根本原因，除去薪酬制度及其考核制度本身的缺陷外，还有相关监督管理制度的漏洞，尤其是现行职务消费的监管制度约束力不强、责任追究制度不能有效的实行。

三、治理“公务员薪酬乱象”的对策和建议

（一）适度提高公务员薪酬水平，不断优化公务员薪酬结构

目前，我国公务员薪酬收入中津贴、补贴及奖金所要解决的问题交织在一起，导致的腐败顽疾依然未能得到有效的遏制。因此，公务员薪酬制度改革势在必行，公务员薪酬在薪资水平、薪酬结构上，应力求有所突破和创新。将传统公务员薪酬制度与当前新形势和新要求相结合，将国内与国际相接轨。一方面，应该正视公务员也有“经济人”角色的需求，适度提高公务员薪酬水平，使其能够在公务员内外部得到均衡，达到公平的目的。公务员薪酬在薪资水平上应始终坚持以马克思主义按劳分配理论和价值观为指导，以构建社会主义公务员薪酬体系为目标，以我国公平公正为核心价值。应根据国民经济发展、财力、物价水平以及企业相对人员工资水平等因素定期调整公务员薪酬水平，即在薪酬调查的基础上建立公务员薪酬水平的平衡比较机制和正常增资机制，应考虑到不同单位之间的工资差距。在公务员薪酬结构上，可以结合我国的实际情况有选择地借鉴国外一些国家的经验，灵活地借鉴国外先进的薪酬结构、增资机制为我所用。通过转变职级工资制这一薪酬设计方式，建立一个合理的公务员薪酬结构，清晰界定公务员工资、津贴、补贴和奖金在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用，以此来解决当前公务员薪酬结构不合理问题，综合治理薪酬分配的不公问题，促进公务员薪酬结构规范化与均衡。此外，还要进一步强调公务员作为“政治人”、“道德人”的角色定位，公务员作为政府部门的工作人员应以身作则，坚持正确的世界观、人生观、价值观，在公众面前树立良好的形象。公务员只有以身作则，才能获得社会群体普遍的信任和尊重，起到良好的示范作用。

（二）加强公务员薪酬法制化管理，从根本上遏制腐败现象

要将公务员薪酬制度的制定纳入法制化管理的轨道。我国目前有关公务员薪酬的规定只有在2006年出台的《中华人民共和国公务员法》中有所涉及，但因其比较笼统，以至于现行公务员薪酬制度并没有明确的法律可依。借鉴各国公务员薪酬立法经验，我国公务员的薪酬制度应该尽早通过颁布《国家公务员薪酬法》加以确立，使得有关公务员薪酬规定的制定要符合法律程序。一方面，要保障公务员的知情权与参与权，使公务员能够了解有关公务员薪酬的法规政策，更好地发挥薪酬的激励职能；另一方面，要保障公务员薪酬标准的调整与执行均有法律依据。公务员薪酬的实际发放、调整都要依法进行，在实际执行中，如有违反法律的行为一定要依法惩戒。这既能够对当前公务员薪酬乱象从根本上加以规范和整顿，又可以避免目前各种各样的“灰色收入”以及发放津贴、补贴的随意性行为的发生，同时便于公众的监督，有助于从根本上遏制腐败。

（三）进一步完善公务员薪酬管理制度，加大对公

务员薪酬监督体系的建设

目前，我国在对公务员薪酬尤其是对津、补贴的发放上尚无一套行之有效的监督体系，鉴于此，建立健全公务员薪酬管理制度和监督体系势在必行。如继续大力推行公务员“阳光工资”，在改革中要科学规划、制定出有效的操作细则，及时将地区差控制在合理范围，使同级政府不同部门之间的津贴、补贴水平大体相当。同时要提高公务员薪酬法制化管理的透明度。也就是说，使各单位工资外收入从“隐性”变为“显性”。如可借鉴我国香港地区和新加坡所实行的将基本薪酬和津、补贴均简化为单一的货币形式来计算，这样，不仅有助于发放薪酬效率的提高，也可以使公务员薪酬水平具有较强的可比性，便于公务员之间以及与社会其他行业之间进行比较，能够准确定位公务员的收入状况。在此基础上，还可以借鉴发达国家和地区的经验，全面实行公务员财产申报制度，这样，可以收到两方面的成效：一方面，能使公务员薪酬透明化，及时发现公务员非正当的收入，并增加公务员腐败的风险成本，起到监督和预防腐败的作用；使随意发放公务员津贴、补贴和公务员“吃空饷”等腐败现象得到有效的遏制。另一方面，也可以使公众对公务员薪酬水平有一个清晰、合理的认知，消除其不公平感，逐渐提升公众对公务员和政府的满意度，提高政府的公信力。

（四）建立健全公务员薪酬管理分类制度，进一步完善对公务员激励的绩效考核制度

科学、合理的职位分类是实现公务员薪酬科学管理的基础，没有科学的职位分类就谈不上建立科学的公务员薪酬体系和薪酬制度，也就不能体现薪酬在公务员内部的公平。由于我国现行的公务员薪酬制度是以职务与级别作为公务员薪酬的依据，并将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。但这一公务员职位分类过于单一，在薪酬分配中并不能体现出职位的专业化等特点，对公务员的激励明显存在不足。从国际上来看，公务员薪酬制度的总趋势是朝着强调专业化方向发展，如美国对联邦公务员分为一般行政人员、高级行政人员、行政长官、国会人员、司法人员、邮政人员、蓝领工人等九类公务员，且不同种类及级别的公务员的薪酬对应不同的工资级别和档次。所以，我国应制定出符合现代社会经济发展及符合现代人力资源管理要求的科学职位分类，依据不同岗位的责任、技术含量、资历确立不同的工资标准，在公务员薪酬分配上实行多种薪酬系列，实现职位分类与薪酬分类相结合。着重研究专业技术类公务员的发展需要并给以正确的薪酬分配导向，制定出更加有效的公务员薪酬激励制度。在此基础之上，我国应该进一步建立健全公务员绩效考核制度，在公务员薪酬中引入绩效奖金，使个人所得与能力、绩效、贡献相挂钩，通过正确评定公务员的能力和资历，进而调动其工作积极性，提高工作效率，有效遏制腐败及奢侈浪费之风。

［1］［10］李宗政.我国公务员薪酬制度的问题及对策研究［D］.山东大学，2009.

［2］李欣欣.我国公务员收入及差距状况［J］.瞭望新闻周刊，2005，（38）.

［3］马阳坤.论“吃空饷”问题的制度成因［J］.商场现代化，2010，（12）.

［4］邓.通过预算制度改革控制吃空饷现象 ［J］.当代社科视野，2012，（06）.

［5］雷雨若.人本理念在我国政府部门人力资源管理中的应用探讨［A］.2009.

［6］赵晨，蒋浩.我国公务员队伍人才流失现状及对策研究［J］.甘肃行政学院学报，2005，（01）.

［7］王文玲.基于宽带薪酬体系的公务员薪酬制度改革研究［D］.天津大学，2006.

［8］高永华，俞阎红.中外公务员养廉制度的比较与思考［J］.检察实践，2005，（04）.

［9］王涛.我国公务员工资制度存在的问题及其改革方向［J］.中国商界（下半月），2010，（11）：194－195.