“同票同权”实施存在的障碍及其完善

刘月

摘 要：十一届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，首次将“城乡按相同人口比例选举人大代表”写入选举法。但是时隔三年，在其具体实施过程中仍存在很多障碍。笔者针对“同票同权”在具体实施过程中遇到的障碍提出了一些建议：第一，放宽城镇户籍限制，保障流动人口选举权；第二，提高农民的参政议政能力；第三，清除歧视性法规，制定实施细则。

关键词：同票同权；农民；平等；户籍制度改革

中图分类号：D911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0151-02

2010年3月5日十一届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，这次选举法修改最大的亮点是“城乡按相同人口比例选举人大代表”，即所谓的“同票同权”。从此，“四分之一条款”（按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数比例选举人大代表）彻底退出了历史舞台。但是笔者认为在其具体实施过程中仍存在很多障碍，如何将法律上的“同票同权”落实到实处，让农民真正享受到平等的选举权是需要进一步探索和研究的。

一、“同票同权”实施过程中存在的障碍

（一）农民流动人口选举权实现途径不畅通

“同票同权”在具体实施过程中遇到的首要障碍即是农民流动人口选举权实现途径不畅通。湖南社会科学院农民工研究中心郑秀华在长沙对439户进城农民工家庭的政治参与状况进行的问卷调查显示：94.1%的人没有参加过所在城市社区的委员会选举，首要原因是“没有资格（47.7%）”，其次是“无暇参加（13.8%）”[1]219。从上述数据可以看出，大量的农民流动人口在其工作生活地参加选举的途径是不畅通的，由于城镇户籍限制过严，导致大量农民流动人口在本地无法实现选举权。我国的户籍制度自1958年开始建立，经过60年代和70年代的发展而逐步定型。该二元制的户籍制度把全国人口分为农业人口和非农业人口，当时设立这种户籍制度是为了避免大量农民涌入城市而导致城市饱和，同时也为了促进农业的发展和保证农产品的供应，在当时来讲，的确起到了一定的积极作用。但是一方面随着我国农业经济的发展和科学技术的进步，户籍制度对农村劳动力进城的限制，已经明显阻碍了我国生产力的发展[1]58。另一方面，由于按照现行选举法规定，选区可以按居住状况划分也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。而居住状况主要以户籍来核定，对于大量涌入城市的流动农民人口来讲他们没有固定的工作单位，居住地和户籍所在地也相分离，考虑到回乡参加选举的成本很大，城市又对户籍严格限制，导致农民工既不能回原籍所在地参加选举，又不能在居住地参加选举，“同票同权”无法得到很好的落实。

（二）农民代表的履职能力普遍较低

蔡定剑教授曾在《民主是一种现代生活》中谈到影响民主进程的几种因素，他肯定了受教育水平对民主意识的提高有一定的影响，但并不是决定因素。蔡定剑教授用大量的调研数据论证了农民的政治觉悟和政治热情很高，甚至不亚于大学生。笔者同意蔡定剑教授的看法，也不否认近些年农民的民主意识确实逐渐增强。但是，在现实中一个问题不容忽视。很多农民知道应该去行使自己的权利，也想表达自己的意愿和诉求，但是由于受教育水平的制约，大多农民对于法律的具体规定还是很陌生的，再加上很多农民文化水平很低，不识字，即使成为代表也不能很好地履职。也就是说受教育水平虽然不是民主意识的决定因素，但是却在很大程度上影响着农民代表的履职能力。法律上赋予了农民拥有平等的选举权，大大提高了农民参政议政的政治热情，但是代表的职责不仅仅是要反映群众的声音，更重要的是参与立法，参与国家大事的讨论和决策。这些工作是需要有一定的法学素养和知识储备做前提的。因此，笔者认为只有提高了农民的整体素质，不断提高农民代表的履职能力，才能保证选出的农民代表能够更好地反映民意，进而将“同票同权”发挥出应有的作用。

（三）地方立法不够规范导致歧视现象严重

我国宪法第三十三条第二款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”近些年来，也陆续颁布了一些法规，逐步放宽农民进城务工的门槛、打破城乡就业壁垒，以法律的形式赋予了农民与城镇居民具有一样平等就业权利。尤其在实行“同票同权”以后，法律逐渐趋于完善。但是由于制度、历史、文化等各方面的原因导致地方仍存在很多歧视性法规，例如：武汉市对使用外来劳动力的管理规定，“党政机关的工勤人员不能用农民工，高精尖行业管理人员等科技含量高的行业工种禁用农民工，商业、车工、钳工等行业要控制使用。若违规使用，对用人单位处以罚款，并限期清退”[2]。可以说，我国几乎所有的大城市都有类似的规定，而这些规定实际上已经把农民工从整体上排斥在城市主流社会之外。笔者认为这些就业歧视现象并没有因为法律的逐步完善而得到有效的改善。对农民工的就业歧视势必会影响到其政治权利的有效实现，也会在一定程度上打消农民代表的积极性。增强农民的话语权，除了在法律上予以保障以外，笔者认为提高其社会地位是非常重要的一个环节。

二、完善“同票同权”实施的几点建议

（一）放宽城镇户籍限制，保障流动人口选举权

近些年来，国家领导人对于户籍制度改革的问题很关注，从中央到地方也在逐步进行改革。2011年2月26日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，规范了一些户籍制度改革的措施，逐步放宽户籍限制。笔者认为这是具有进步意义的，但是由于我国特殊的国情，户籍制度改革不是一蹴而就的，在具体实践中仍存在着很多的障碍。笔者认为随着农民素质的不断提高，农民群体中出现了很多管理技术人员、私营业主、个体户等，其中不乏有才能的知识分子。但是，在现行户籍体制下，简单地将他们列为农业人口，导致其选举权不能有效便捷的实施，是不公平的。因此可以对符合条件的农民放宽政策让其加入本地户籍，从而保障其选举权可以在本地得以实现。具体的放宽政策各地方可以根据本地方的实际情况具体实施。此外，还可以借鉴国外的一些经验，比如美国自建国以来就没有在全国范围内制定阻碍劳动力自由流动的相关政策和法律，其他州的宪法都规定人的自由居住权不受侵犯。美国为了推进西部开发，还制定了鼓励人口向西部流动的政策[1]68。因此应该逐步放宽城镇户籍限制，最终取消户籍的限制，让更多的流动人口可以广泛参加本地的选举。

（二）提高农民的参政议政能力

笔者认为提高农民的参政议政能力可以通过以下两个途径：第一，对农民加强政治和法律素质培训。如西方国家制定了许多培训农村劳动力的政策，我国也可以专门设立农民工学校或者定期组织培训，来提高其政治素养和法律素养。第二，加强实践环节。要通过广泛且有效地民主实践促进公民政治热情的提高。列宁说：“除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人们自治，难道还有其他训练人们自己管理自己，避免犯错误的方法吗？”一次直接的民主实践超过100次的民主宣传教育。各地政府可以多搞一些民意测验等活动，积极动员老百姓参加选举，还可以定期组织代表回原选区开讲座，讲授其政治参与的一些经验和心得，让更多的老百姓能够在实践中学会政治，提高整体素养，从而提高公民的参政议政能力，进而有效地推动民主和法治的建设。

（三）清除歧视性法规，制定实施细则

笔者认为对于广泛存在于地方的歧视性法规应该彻底清除，只有通过消除其在就业、教育等领域的歧视，提高其社会地位，才能更有效地保障其政治权利的实现。由于政治、经济、历史、文化等多方面的因素，对农民的歧视问题的解决也不是一朝一夕的。各地政府也应该积极行政，除在制度、经济上保障农民的合法权益以外，还要注重在生活、文化方面对农民的关爱。例如重庆市2007年率先在全国设定每年11月的第一个星期日为“重庆农村工日”[1]233，重庆市通过为农民工设立这样的节日，来提高农民工的社会地位，呼吁社会关注农民工，尊重农民工，从而提高他们的政治地位，让他们的“话语”更加有说服力和社会认可度。

各地方也应该尽快依据现行选举法，结合本地实际，制定出具体的实施细则。例如浙江省义乌市大陈镇就曾为保障外来流动人口的选举权而做出过努力。广东省人民政府也出台了农民工积分制入户城镇工作的指导意见，根据意见，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。在北京，户籍也为优秀农民工敞开了大门，2008年，有16位全国优秀农民工落户北京。2009年年底，北京市人力资源和社会保障局相关负责人表示，北京市即将出台政策，市级优秀农民工如为高级技师、高级工或全国劳模，有望根据本人意愿落户北京，原北京农村户口可转非。各地方放宽户籍限制，逐步进行户籍制度改革，是贯彻《选举法》同票同权的具体表现，有利于农民选举权的有效实现，各地方政府应该积极行政，为农民政治权利的实现提供便利条件。

参考文献：

[1]郑勤建.“同票同权”的平衡调整[J].人民政坛，2010，（1）.

[2]刘玉蓉.农民工的“市民待遇问题”[J].十堰职业技术学院学报，2003，（4）.

[3]托克维尔.论美国的民主[M].张晓明，译.北京：北京出版社，2007.

[4]约翰·罗尔斯.正义论[M]，何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[5]沈宗灵.比较宪法[M].北京：北京大学出版社，2002.

[6]张尤佳，王太金.同票同权：农民平等选举权的有效实现[J].社会科学报刊，2010，（2）.

[7]谢建社.中国农民工权利保障[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

（责任编辑：陈雅莉）