浅析行政审批制度改革存在的问题及对策

张丽君

摘 要：行政审批制度作为我国目前一种重要的事前控制手段，在保障、促进经济和社会发展方面发挥着重要作用，然而，随着市场经济的发展与完善，行政审批制度中长期存在的弊端显现，缺位、越位、错位、不到位等问题凸显，在新的历史时期，继续深化改革行政审批制度势在必行。

关键词：行政审批；改革；问题；对策

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0045-02

行政审批制度作为我国一种重要的事前控制手段，被广泛运用于政治、经济、文化等众多的行政管理领域。对于保障、促进经济和社会发展发挥着重要作用，是我们国家管理行政事务不可缺少的一项重要制度。

然而，随着市场经济的发展与完善，以及行政管理体制改革的深入，行政审批制度中长期存在的弊端日益显现，政府职能缺位、越位、错位、不到位问题凸显，甚至成为生产力发展的体制性障碍。纵观国内外的经验，在新的历史时期，继续深化改革行政审批制度势在必行。

一、行政审批制度改革的现状

改革行政审批制度，本质上是政府机关的一场自我变革、自我完善，涉及公共权力的再分配、利益的再调整，具体而言，目前的行政审批制度改革具有以下几个特点。

1.改革的强制性与渐进性

行政审批制度改革的难点在于重新界定和规范行政审批权力与公民权利之间的关系，在利益关系的变化和利益格局的调整中，各利益主体在追求自身利益最大化的行动驱使下，必然会导致各种利益冲突的产生，政府作为体制外原有利益格局的最大受益者以及体制内职能部门的权威组织，政府职能转变与市场经济完善的需求决定了其在行政审批制度改革中的主导地位，而这种“伤筋动骨”“忍痛割肉”式的改革必然导致在利益格局的调整中以及利益冲突的博弈中带上强制性的色彩。

由于行政审批制度改革的政策性、专业性强，涉及面宽，作为决策者，在改革的强制性进程中必须综合考量各方面的利弊，权衡各方面的得失，从全局上考虑问题，这就决定了行政审批改革不可能一蹴而就，必须审慎稳重逐步进行。同时，行政审批制度改革作为行政管理体制改革的关键领域，其必定牵一发而动全身，行政审批制度改革的效能涉及政府机构改革、投资体制改革、推行政务公开与电子政务建设等，以及行政管理体制改革的整体效能，改革的关键性与牵连性决定了行政审批制度改革必须逐步推进。另外，行政审批制度改革，直观上是政府边界的缩小与市场疆域扩大的过程，因此，行政审批制度改革应当与市场发育程度和市场承受能力结合起来，按照市场规则来进行，走渐进式改革之路。比如日本，从20世纪60年代开始，进行了9次审批制度改革，中央政府的审批事项才从18000项下降到目前的3000多项。

2.改革突出“减”、“放”、“转”

“减”，即取消、压缩审批事项；如广东省，早在2012年广东省全力启动行政审批制度改革“巨轮”之前，就已与1999年、2001年、2003年、2009年进行过4轮改革。经过数轮改革，广东省累计取消和调整行政审批2300多项，其中取消1800余项，下放或委托424项，至第四轮结束时，广东调整行政审批事项508项，是全国保留行政审批事项较少的省份之一。

“放”，即审批权限下放；“转”，由有资质的社会组织承担部分管理职能。如2012年7月和9月，广东省先后两次取消和调整383项行政审批事项。其中有125项省级审批权下放给地级以上市政府或县级政府。此外，通过向社会公布的形式向社会组织购买服务共262项。通过“向下放权”和“购买服务”两种手段，广东省政府有效地实现了简政放权，推动了服务型政府建设的步伐。

3.改革方式的集中性与公开性

行政审批改革的集中性体现在集中审批事项、审批人员、审批权力，通过一站式服务，公开服务事项、透明审批权力，从而提高办事效率，改善城市的投资环境。行政审批的集中化既方便了市民和企业，也提升了政府工作人员的行政审批效率。

在审批制度集中化的同时，许多地区和部门建立了审批事项公示制度和服务承诺制度，向社会公开审批事项的审批依据、审批条件、办理程序等基础性问题，并对办理时限做出公开承诺，请社会各界共同予以监督。如佛山顺德区，截至2012年年底，区内各部门约1500多项行政审批和便民服务事项经过了律师审核、社会公示以及标准录入，所有审批事项目录以政府公告形式向社会公示。

二、目前行政审批制度改革普遍存在的问题

1.观念陈旧制约改革动力

行政审批制度形成于计划经济体制下政府对经济社会的全面管制，而对行政审批制度改革，涉及公共权力与利益的再分配，观念不转变，认识就不可能到位，这样改革的内在动力就会不足。观念转变的根本在于要突破传统计划经济观念的束缚，增强社会主义市场经济的意识；突破部门既得利益的束缚，增强改革大局的意识；突破“官本位”思想的束缚，增强服务为先的意识。

2.利益冲突阻碍改革力度

利益冲突是转型期我国行政审批制度改革的核心内容，决策者、执行者、特殊受规则者、普通受规制者以及消费者之间的利益冲突演绎着我国行政审批制度改革的进程，是引致行政审批制度变迁的深层原因与内部动力[1]。决策者致力于行政审批权力的削减与规范，而执行者则努力保持甚至增加手中的审批权力。其导致的结果是在行政审批改革中的博弈较量。如审批权单位将那些已经不符合现在情况被淘汰的审批项目报上去“充作裁剪的内容”，或者是出现频率很少的行政审批项目，或者是那些没什么油水但很麻烦费时费力的审批项目，总之这些项目被“削减”了无伤大雅、无碍利益。如果不能触动相关主体的根本利益，利益之间的博弈势必影响行政审批制度改革的力度。

3.形式主义影响改革效果

形式主义主要表现在：其一，“藏匿式增减”，比如在申报审批项目中少报，而在取消审批项目中多报，通过“玩弄”数量和数字来达到自身审批利益的维护。其二，站外式审批。为维护自身利益，大量能带来寻租空间、权力含金量高的业务并没有被纳入审批大厅，而是被原职能部门予以保留，即采取“站外审批”方式。其三，含金量低，部分城市把原来的审批机关集中到一起办公就称为“行政审批中心”，中心仅起到“收发”的作用。其四，网上审批流于形式。部分网上电子政务只是起到了简单申请和辅助审批功能，一旦电子政务流程变得复杂时，行政审批就无法在网上完整实现，往往被流于形式。

4.配套不足影响改革进度

其一，事后监管机制不全，在行政审批改革的同时，政府其他各项改革没有完全到位，监督体制不健全和不完善，难以形成改革的推动合力。其二，技术性配套不规范。有些审批项目涉及很强的技术性问题，仅仅依靠审改办工作人员的能力，许多与审批有关的技术性问题难以得到解决，如法律上、内容上、程序上技术性很强的事项。

5.减量轻质偏离改革目标

总体而言，我国行政审批改革目前仍为“减量型模式”，如有的地方政府进行行政审批改革前，会先给下面下指标，规定在原审批数量上减少的最小比例，审批权单位按照上头下的指标自行裁剪，然后报给上面，行政审批改革领导小组对审批权单位所落实的削减比例或数量进行审核，然后向全社会公布该单位审批数量减少的消息。这种按规定比例减量的模式往往会导致改革进程中的博弈较量，使改革成效流于形式。而行政审批改革的核心是“权力机制的透明化再造”而不仅仅体现在数量上的削减。因此，在改革中过于减量轻质往往会偏离简政放权、转变职能的初衷。

三、对策与建议

1.加强行政审批改革的法治化

其一，建立法律法规体系，解决行政审批不完善、不协调、不透明的问题。其二，统一行政规章，保证与法律法规的协调一致，杜绝行政规章政出多门，缺乏统一性，与法律法规冲突或不协调。其三，建立健全审批程序，实现法制化，增强科学性、规范性，净化投资环境，消除官僚主义和腐败现象的根本所在。其四，落实审批责任追究制度，按照“谁审批、谁负责”及权力和责任相统一的原则，明确审批人员的责任和义务，建立行政审批责任追究制。对不按规定进行审批、甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任[2]。以提高行政审批的质量，推动行政审批制度改革的进程。

2.加强行政审批改革的公开化

防止权力滥用的重要手段就是政务公开，行政审批的公开化铲除了权力设租、寻租的土壤，使其角色由代表政策导向的管理者真正向服务者角色转变。其一是加强审批公示制。公开公布审批事项内容、依据、时限、审批对象的资格和条件、审批机关、审批条件、审批程序、审批结果以及审批收费标准等，并通过政府公报、公示栏、媒体和网络等形式进行公示。其二，加强公开征求，广泛征求社会公众意见，推动行政审批改革的社会参与性。其三，加强电子政务建设。大力推行和规范网上审批。实行网上公开申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供更多便利。其四，推行服务质量公开承诺制。根据每一项行政审批的特点提出详细的服务规范和标准，征求公众意见，获得认可后向社会做出公开承诺。

3.加强行政审批改革的社会化

所谓“社会化”，即政府有意识地将部分审批权力过渡给社会中介组织和行业协会。其一，加强行业协会对企业准入的监管。其二，加强承接政府下放职能的社会组织的监管。如通过建立定期考核、测评等方式，确保社会组织对下放的职能能够“接得住、管得好”，从而使政府向社会组织放权能够达到预期效果。

4.加强行政审批改革的市场化

加强行政审批制度的市场化即要处理好政府与市场的关系，政府要有所为，有所不为。其一，凡是可以用市场机制替代行政审批的应通过市场来处理。通过创造平等竞争的市场环境，消除审批过程中的腐败现象，提高政府的管理水平，其二，凡法律、法规、规章规定可以下放的审批事项尽可能下放，由下级职能部门处理。如2012年4月底，自广东省佛山市顺德区行政服务中心成为全省首个商事登记改革试点以来，该区商事登记企业数量每月保持40%以上的高速增长。

参考文献：

[1]潘秀珍，褚添有.利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的理论模型[J].中国行政管理，2010，（5）.

[2]徐婷婷.关于我国行政审批制度改革的思考[D].上海：华东师范大学，2005.

（责任编辑：陈雅莉）