天府新区的设立背景、选址论证与规划定位

邱 建

(1．四川省住房和城乡建设厅，四川成都610041;2．西南交通大学建筑学院，四川成都610031)

落实国家宏观发展战略的天府新区建设已经拉开大幕，放眼如火如荼的施工场景、凝注集聚智慧的规划蓝图，对承载巴蜀儿女发展远景这一千年之城充满无限憧憬。回顾新区的设立背景、选址论证与规划定位，及时记录整理这段珍贵岁月，不仅有助于铭记科研工作者、规划设计人员和决策者的历史贡献，而且有益于加深对天府新区规划建设的理解。

1 天府新区的设立背景

1.1 成渝经济区发展战略

改革开放30多年来，我国先后在20世纪80年代、90年代和21世纪头十年启动了珠江三角洲、长江三角洲以及环渤海湾“京津冀”三个重点地区的区域经济发展。21世纪头十年后期，面对世情国情的深刻变化，中央在综合判断国际国内形势和我国发展阶段性新特征的基础上，从关系改革开放和现代化建设全局出发，提出以科学发展为主题的时代要求，并指出以加快转变经济发展方式为主线这一推动科学发展的必由之路。在此背景下，21世纪第二个十年伊始，国家《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》落实了“主题”和“主线”的要求，针对需求结构失衡和城乡区域发展不平衡的突出矛盾，制订出坚持扩大内需战略及促进城乡区域协调发展的政策导向;作为推动科学发展、加快转变经济发展方式以及促进区域经济社会协调发展的重要战略部署，中央新一轮西部大开发正式实施;《成渝经济区区域规划》获得批复之后，成渝经济区建设正式上升为国家发展战略。

《成渝经济区区域规划》将自然禀赋优良、产业基础较好、城镇分布密集、交通体系完整、人力资源丰富的成渝经济区辨识为“我国重要的人口、城镇、产业集聚区”，赋予其“引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力的重要支撑”的职责，确立其“在我国经济社会发展中具有重要的战略地位”。随着这一战略的落实，成渝经济区将在带动西部地区发展、促进全国区域协调发展发挥重要作用，也将在更大范围内成为辐射南亚、连接中亚、对接欧洲的前沿阵地。由此，一个依次由地处祖国“南、东、北、西”的“珠三角”、“长三角”、“京津冀”和“成渝”四大经济区构成的“钻石型”经济发展结构有望逐步形成(图1)。

图1 国家“钻石型”区域经济发展结构示意(资料来源:中国城市规划设计研究院)

1.2 天府新区的设立

城市新区是拓展城市发展空间、使城市具有可持续发展能力的重要空间载体，不仅体现城市经济发展活力，培育经济发展的增长极，而且对于推动产业优化升级、转变经济发展方式、提升区域创新能力、增强对周边区域的辐射带动作用、促进区域经济协调发展具有重要作用。“珠三角”、“长三角”以及环渤海湾“京津冀”发展的实践表明:深圳、浦东新区和滨海新区建设在相应区域经济发展中起到关键的“龙头”作用。

早在实施国家“十一五”规划开局的2006年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部(原建设部)就分别牵头四川省、重庆市政府启动了《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》的编制工作。为了优化产业布局空间结构，一直在寻找能够成为新的经济增长极的战略性城市新区，并着手新区布局论证工作。重庆两江新区被首先确定，而四川地理范围大，除成都之外，可供选择的地区较多，如从城镇群支撑的角度，川南地区是全国城镇群最密集的区域之一，在此建设城市新区，不仅有利于带动川南城镇群的整体发展，而且作为成都经济圈和重庆经济圈之外的“第三极”，形成成渝地区经济发展稳定的“三角”结构。又如从提升优势产业发展的角度，攀(枝花)西(昌)地区的钒钛经济具有战略意义，在其之间的安宁河流域地区布局，可以依托钒钛战略资源建设产业特色突出的城市新区。随着《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》编制工作的深入，意见逐渐集中到依托成都选址建设城市新区。

在2010年11月获批的《成渝城镇群协调发展规划》提出建设天府新区、使其成为内陆开放型经济战略高地的核心区和现代产业重要集聚区的基础上，国务院于2011年5月批复的《成渝经济区区域规划》提出依托中心城市、长江黄金水道和主要陆路交通干线，形成以成都、重庆为核心的“双核五带”空间格局，明确要求“提升两江新区综合功能”、“规划建设天府新区”，这不仅再次充分说明城市新区建设对促进区域经济发展的重要性，同时也表明:天府新区的设立，必将与两江新区共同强化成都、重庆对外开放的门户城市的双“引擎”功能，使之充分发挥引领区域发展的核心作用，更加有力地支撑成渝经济区区域发展国家战略的落实。

2 天府新区的选址论证

2.1 选址原则

在制定天府新区总体选址原则时，按照城市新区规划选址的一般规律，一是符合城市总体规划所确定的城市发展方向，合理布局，在依托成都并发挥其辐射带动作用的同时，确保成都老城区和天府新区都得到健康发展。一方面天府新区要形成相对独立、功能相对完善的城市新区，另一方面要通过新区的建设来疏解老城区不堪重负的城市功能，在布局上杜绝老城区“摊大饼”式扩张，以避免由于城市规模过大、人口过分集中而带来交通瘫痪、环境污染、内涝等“城市病”的加重，从而避免可能出现的老城功能衰退、新区发展受阻的不利局面。二是考虑区域协调，即充分利用成都平原城镇群现有的城镇、产业、交通和其他基础设施的综合优势，打破区域壁垒，以区域整体优势来搭建天府新区发展平台。三是安全集约，充分考虑区域内资源环境承载能力，保证用地安全，避开地质、地震、洪水等自然灾害多发地区;体现集约节约原则，切实保护基本农田。四是生态宜居，保持成都平原的生态格局，延续成都现代生态田园城市的建设思路。五是突出产业支撑，依托现有产业优势，拓展产业发展空间，选择发展条件较好、对投资者有较大吸引力、能够快速启动的区域。

随着选址原则的制定，一个共识逐步形成:四川是农业大省，农业和农村经济在全国历来占有重要地位，自古以来就享有“天府之国”的美誉。在坚持以工业强省为主导、承接产业转移的同时，绝不能忽视农业生产，必须确保全省粮食总量平衡、基本自给，为拥有13亿人口的大国立足国内解决粮食和主要农产品供给这一治国安邦的头等大事作出应有的贡献。而以成都为中央的成都平原地形舒坦，河网稠密，从秦代起修建的都江堰水利灌溉工程，利用由西北向东南微倾地形，形成自流灌溉系统，加之拥有四川省最为肥沃的土壤，气候温和，种植业发达，自古被誉为“水旱从人，不知饥馑，时无荒年”的“天府”之地，成为西部最富饶的平原，历来是我国最重要的农业区之一。由此，在上述基础上，严格保护耕地和基本农田，特别是优先保护良田沃土成为天府新区选址的首要原则。

2.2 选址结论

根据上述原则，按照依托成都市设立新区的思路，对成都周边区域进行了全方位的辨识，沿着成渝经济走廊向东、眉山方向向南、成德绵向北和成灌方向向西四个发展走向，成都周边县区及其德阳、资阳和眉山3个地级市的部分地区纳入了天府新区选址的研究范围(图2)。

图2 天府新区选址的研究范围示意(资料来源:四川省城乡规划设计研究院和成都市规划设计研究院)

进一步分析发现，西部地区一马平川，仅从建设用地来讲，条件最好，但地处都江堰灌区源头，是成都平原优质良田集中地区，属成都市水源和生态保护区域，对川中丘陵地区农业生产影响巨大，历史影响十分深远，同时，大规模开发建设容易与成都中心城区粘连，造成“摊大饼”发展模式，故首先加以排除。

北向区位条件优越，位于成都平原城镇群成德绵经济发展走廊，区域内有多条铁路、高速路和快速路通过，已形成一批成熟的产业区，在先进制造业方面具有核心竞争力，并规划有大型陆路物流枢纽，建设成本和投资成本较低。但是北向方案占用良田沃土较多，难以阻止新区与成都中心城区连片“摊大饼”式发展，随之也加以排除。

向东方向位于成渝经济发展走廊，交通条件较好，国家级经济技术开发区位于龙泉区，具有相应产业基础，龙泉山以东具有较大拓展空间，发展潜力较大，占用良田较少，龙泉山还可以成为阻碍成都市区“摊大饼”式发展的天然隔离屏障。但该区域地处山区和丘区，部分地区不具备建设条件，建设成本和投资成本较高，不易全部作为新区选址。

南部地区拥有双流机场以及多条铁路、高速路和快速路，国家级高新技术开发区位于其中，高新技术产业和现代服务业具有较强竞争力，新区建设可利用丘陵地区，占用基本农田较少。但该方向也可能与成都中心城区连片“摊大饼”式发展，需要规划加以科学的引导。

经多方案比较论证，综合南部和东部方案的优势确定天府新区的选址，包括成都市的高新区南区、龙泉驿区、双流县、新津县，资阳市的简阳市，眉山市的彭山县、仁寿县，共涉及3市7县(市、区)37个乡镇(街道办事处)，总面积1 578 km2(图3)。

图3 天府新区位置(资料来源:Google地图，红线范围为天府新区)

由图3所示，天府新区选址以高新区南区、龙泉驿区、双流县、新津县和彭山县的已经建设区域为界，控制建设用地往西部平原地区扩展，引导城市向东向南发展，新增规划范围土地资源几乎全为山地、浅丘和台地，严格保护都江堰精华灌区，切实保护成都平原的良田沃土，并且拓展空间充足，生态环境承载能力较大。其次，选址符合国务院对成都市城市总体规划批复中城市向东部和南部发展的要求。第三，区内城镇产业基础较好，拥有两个国家级开发区，研发、制造和服务业发展基础较好，形成了一定规模的人口集聚区。最后，部分地区道路和基础设施骨干网络已覆盖，对接区域交通高效便捷，在建3条环线和8条放射线组成的高密度路网体系，与主城区及周边地区高效对接，特别是拥有双流机场和国家级出口加工区、空港保税物流区，对外开放优势明显。随着按照规划建成成都新机场、天府新站、第三绕城高速路等重大基础设施，新区发展条件将得到更大提升。

3 天府新区的规划定位

任何一个国家级新区的建立都针对相应的时代背景、开放区域、服务范围，在国家层面就发展路径的选择和转型模式的探索等方面提供经验、进行示范，其规划定位必须体现国家发展战略意图。例如，滨海新区的定位是立足天津，依托京冀，服务环渤海，辐射“三北”，面向东北亚，建设高水平的现代制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心;逐步建设成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区［1］。

《成渝经济区区域规划》是天府新区规划建设的直接依据，成渝经济区在国家层面的战略定位是西部地区重要的经济中心、全国重要的现代产业基地、深化内陆开放的试验区、统筹城乡发展的示范区及长江上游生态安全的保障区。

作为落实《成渝经济区区域规划》战略的重要组成部分，天府新区被赋予四项战略使命，其一是内陆开放门户，即内陆世界级城市、城镇群对外开放的支撑平台;其二是国家增长引擎，即国家新的增长极，引领西部发展的重要经济中心;其三是区域辐射中心，即西部经济发展高地，辐射大西南、带动大西部;最后是科学发展示范，即探索新的发展模式，体现科学发展的示范型新区。

与之相适应，天府新区核心功能被归纳为“一门户、两基地、两中心”，其中，“一门户”即内陆开放门户，面向欧亚对外开放，成为西部地区与全球经济、技术、信息、文化交流与合作的通道和平台;“两基地”指高技术产业基地和高端制造业基地，前者为以电子信息为龙头，重点发展新能源装备制造、新材料、生物技术等高技术产业和战略性新兴产业，后者以汽车研发制造为重点，大力发展航空航天、工程机械及节能环保设备等;“两中心”是西部高端服务业中心和国家自主创新中心，前者包括金融商务中心、商贸物流中心、会议博览中心、研发设计中心、文化创意中心、行政服务中心、旅游服务中心、时尚消费中心等，后者主要建设国家自主创新示范区、世界一流创新基地和科技园区、国家级军工民用转化基地，将成都建设成国家创新型城市。

由此，天府新区总体规划定位被确定为:以现代制造业为主、高端服务业集聚、宜业宜商宜居的国际化现代新城区。

图4 天府新区城市形态示意(资料来源:四川省城乡规划设计研究院)

这一规划定位使天府新区不是简单建设一个巨型“园区”，如经济技术开发区、高新技术产业开发区、投资区、工业园区等［2］，也不是单纯建设没有产业支撑、仅在物质形态上拓展的城市，而是实实在在通过“产城一体”的科学规划再造一个“产业成都”，使产业支撑城市，城市承载产业，在建设模式上实现现代产业、现代生活、现代都市“三位一体”的协调发展。值得一提的是:天府新区的产业不仅仅是工业，也有以上述高端服务业为代表的第三产业，甚至包括以现代农业科技为引领、现代都市农业为特征的现代农业产业。

4 结束语

全球金融危机一方面为我国经济社会发展形成巨大挑战，另一方面，面向知识经济与消费经济的经济转型，加快经济发展方式转变，以调整结构、均衡发展、保障民生为重点，走全面协调可持续发展之路，我国在后金融危机时代又将迎来新的加速发展机遇。在这样的背景下，成渝地区必将成为国际产业分工和东部沿海产业转移的重要载体和平台，成为辐射中亚、南亚与欧洲的前沿阵地。可以预言:通过科学选址、规划定位，天府新区必将与成都老城区形成“一核”，进而与以两江新区和重庆老城区形成的另“一核”一道，落实《成渝经济区区域规划》的“双核五带”空间格局，最终实现国家战略意图，实现巴蜀千年之梦。

［1］ 马春和，李兴成．“新滨海·新建筑·新环境”之滨海新区探讨［J］．北京城市学院学报，2007(6)

［2］ 尤毅平．速度、效益与特色——推进城市新区开发建设的战略思考［J］．现代城市研究，1994(4)