基于委托代理理论的地方政府债务监控体系构建

孙丽敏 邹维忠

一、引言

当前，以中央政府为主导的传统地方政府债务监控体系，脱离了委托代理理论的基本思想，忽视了社会公众的重要性。同时，地方政府行政命令式的发债方式，造成“市场监督”的缺失，束缚了社会公众直接参与地方政府债务监管的范围和权限。从委托代理理论的角度出发，创新地方政府债务监控机制，是降低地方政府债务风险的必要手段，也是优化地方政府财政结构重要保证。

二、地方政府债务问题形成动因分析

1.中央政府与地方政府间的委托代理关系，体现为中央政府拨付给地方政府一定的财力、人力、物力，并委托地方政府完成所划拨的任务。在该委托代理关系下，中央政府决定地方政府官员的绩效考核和职务升迁，并将经济社会发展规模作为地方绩效考核的关键性指标，一定程度上造成地方政府不顾财力而举债搞“形象工程”的现象。作为中央政府的代理人决定了地方政府不存在破产的可能性，地方政府通过举债可以获得债务短期收益，而中央政府作为最后救助者承担债务道德风险。

2.社会公众与地方政府间的委托代理关系，体现为社会公众选举产生地方人民代表大会（简称地方人大）作为地方权力机关，并把公共事务授权给地方人大管理；地方人大产生地方政府并进一步把公共事务委托给地方政府，加以必要监督。在此委托代理关系下,地方人大只具有法律意义上的控制权,对地方政府的财政预算案缺乏实质性的影响，财政收支的决策权掌握在地方政府手中。与此同时，由于现存制度的不足，社会公众对地方人大和地方政府的直接约束力有限，不可能保证地方政府债务活动满足社会公众的切实利益。

三、构建基于委托代理理论的地方政府债务监控体系

1.地方政府债务监控活动分析

地方政府债务活动借债、用债、还债三个环节即相互独立又紧密相关，形成一了个完整的闭合循环，分析各个环节的主要活动，寻找监控的关键节点，是中央政府和社会公众进行债务监控活动的主要内容。

作为地方政府财政收入的重要来源，借债是地方政府为弥补财政赤字，以地方政府未来预算资金作为还款来源，用地方政府信用作为担保的借款活动。从本质上而言，地方政府借债是为实现中央政府和社会公众委托要求的必然产物。中央政府、社会公众需要将地方政府债务收支监控与预算管理相挂钩，重点监控借债渠道与平台、借债方式、借债利息等关键节点，以保证可控的债务规模，保持合理的财政收支结构。

作为实现公共服务职能的重要途径之一，用债是地方政府在尽可能降低资金成本的前提下，安排借债资金，高效完成地方基础建设任务的活动。同时，地方政府职能实现状况已成为衡量地方政府委托代理绩效的重要标准。中央政府、社会公众对公共投资项目决策、设计、施工、后评价等程序实现全程监控，保证地方政府在维护正常地方经济秩序的前提下，按照中央政府、社会公众利益诉求高效用债。

作为后续债务活动的信誉前提，还债是针对已经到期的债务，地方政府利用财政收入资金，对债权人还本付息的活动。同时，只有按时偿还到期债务才能维护地方政府的权威，获得社会公众的认可。中央政府、社会公众将还债信誉作为监控的重要内容，对到期债务规模、利息、还款资金来源等关键点进行重点监督，杜绝拖欠债权人资金、损害政府信誉行为的出现。

2.地方政府债务风险预警指标体系设计

债务风险预警指标体系设计的关键是如何从有限的地方政府债务信息中选取有代表性的指标，综合反映债务风险概况。在全面考察各种统计指标相关性及获取难易程度的基础上，从地方政府债务管理运行的三个环节（借、还、用）选取11项指标，设计初步的地方政府债务风险预警指标体系。

在借债环节，为保证地方政府借债有度，选取以下3项指标：①债务负担率，即地方政府当年债务余额占地方国内生产总值的比重，反映出地方所承担的债务总量相对于同年地方经济总产出规模的比例关系，是国际上公认的政府债务警戒线；②债务依存度，是指当年的地方政府债务收入与财政支出的比例关系，反映当年财政支出对债务收入依赖程度；③财政赤字率，即当年地方财政赤字额与地方当年GDP的百分比，反映出地方财力对债务的承受能力。

在债务使用环节，为保证地方政府用债有效，选取以下4项指标：①债务项目的投入产出比，即债务项目运行寿命期内产出总额与债务项目全部投资额的比率，反映债务项目的产出水平，值越大，反映的经济效果越好；②具备自我偿债能力债务占总债务比重，即能够自我清偿债务的债务投资额与债务总额的百分比，反映债务资金的用途和债务项目的自我偿付能力；③GDP增速与债务增速比例，即GDP增速与债务增速百分比，进行GDP与政府债务增长的相关分析，反映地方政府债务与地方经济运行是否处在一个协调的良性循环；④民间投资增速与债务增速比例，即民间投资增速与债务增速的比率，反映地方政府举债建设对其他投资渠道的影响。

在还债环节，为保证地方政府还债有信，选取以下4项指标：①债务逾期率，即当年到期而无法还本付息债务额与当期到期全部债务额的百分比，用来衡量地方政府偿债的及时性；②债务偿债率，即当年债务还本付息额与当年地方财力的百分比，从政府汲取收入增量情况判断政府债务的偿债风险；③借新还旧占债务总额比重，即当年为还旧而新借债务额与当年债务总额的百分比，分析地方政府举借的债务中有多少是用于偿还到期的债务；④偿债准备金，即偿债准备金与当年债务余额的百分比，用于反映地方政府偿债体系建设情况。

3.地方政府债务风险预警方法选择

债务风险预警方法包括单指标预警方法和综合指标预警方法两种，其中单指标模式多用于监测地方政府债务活动某一环节的风险状况，而多指标模式则倾向于反应地方政府债务的整体状况。

单一指标临界点确定在单指标预警方法中起着关键的作用，而且是件很复杂、很细致的工作。由于地方政府债务不同环节的差异，选取的指标不尽相同，所以各指标的警戒临界值需要考虑实际情况单独确定。在确定单个指标临界值时，一要根据每个指标的历史数据的概率分布，参考理论数值，求出基础临界值；二要根据经验判断调整临界值，以达到预期的预警效果。以债务负担率为例，西方发达国家债务负担率的最高预警线为45%，与其财政收入占国内生产总值的比重40%-50%持平，据此，我国地方政府财政收入占GDP的比重约为6%左右，加上预算外收入，二者之和占GDP的比重不过10%左右，可将我国地方政府的债务负担率警戒线设定为10%。综合考虑各方面的因素，确定借债和还债环节的相应指标预警临界值，相对于单指标预警方法而言，综合指标预警方法通过对借债、用债、还债多个变量的组合，开展多层次评价内容设计，赋予各个环节指标不同的权重，综合考量地方政府债务风险状况，从总体上对地方政府债务状况进行监控。

综上所述，单指标预警尽管对地方政府债务风险具有一定的预测性，但是单个指标反映的情况有限，与综合考虑借、用、还三方面因素的综合指标模式相比具有一定片面性。因此，文章认为在基于委托代理理论的地方债务监控过程中，应运用综合指标预警方法，构建综合债务预警指标体系，实现中央政府和社会公众对地方政府债务风险的统筹监控。

四、地方政府债务监控体系保障措施

1.落实债务监管法规，建立配套的奖惩制度。相关部门要严格落实国家相关的法律法规，保证各项监督活动有法可依。同时，建立有效的地方政府债务监管奖惩机制，对在债务监控过程中发现的不规范行为做出合理处罚，保证借债、用债、还债三个环节上的监管工作正常开展。

2.优化债务监管环境，扩大地方政府债务透明度。良好的监管环境是实现债务有效监控的前提。地方政府要保持足够的债务透明度，及时、详细地公开相关债务活动内容，如融资规划、融资方式、融资成本、债务的使用与偿还等，保证中央政府、社会公众对债务信息的及时掌握、分析，保证委托人应有的知情权。

3.规范委托代理关系，调动社会公众的积极性。进一步规范社会公众与地方政府之间的委托代理关系，加强行政问责制的建设，赋予社会公众一定的任免权,促使地方政府能按照委托人意志行事，披露中央政府、社会公众所要求的债务信息。同时，做好宣传普法工作，调动社会公众的参与积极性，保证监管活动的开展。

五、结束语

当前，地方政府债务监管是中央政府亟待解决的一个大问题，关系到社会主义市场经济的健康发展。实现中央政府和社会公众对地方政府债务的全面监控，是提高地方政府债务管理水平，防范地方政府债务风险的发生，优化地方财政收支结构的必然选择。因此，拓展地方政府债务监管渠道，构建基于委托代理理论的债务监控体系，符合中央政府及社会公众的利益诉求。

[1]林建设.中国地方政府债务问题研究[D].东北财经大学.2011.6.

[2]王正宇.我国地方政府债务的风险分析及其预警系统研究[D].安徽大学.2012.