进一步完善我国本外币跨境资金流动监管框架研究

2013-09-12张德进中国人民银行西安分行

商场现代化 2013年31期

■张德进中国人民银行西安分行

一、进一步完善我国本外币跨境资金流动监管框架的必要性

1.国际收支趋向基本平衡的要求

促进国际收支基本平衡是当前我国宏观调控的主要目标之一，一直以来，党中央、国务院高度重视我国经济内外均衡发展问题，并把促进国际收支平衡作为保持宏观经济稳定的重要任务，积极“扩内需，调结构，减顺差，促平衡”，并取得了一定成效，2004年至今，我国国际收支状况趋向基本平衡（见图1）。另外，“十二五”规划又将“国际收支趋向基本平衡”作为未来五年经济社会发展的主要目标之一。从宏观层面讲，我国将通过结构调整，进一步扩大内需特别是消费需求，使经济增长由较多依赖投资、出口向消费、投资、出口协调拉动；促进对外贸易更趋平衡，加快实施“走出去”战略，采取多种措施促进国际收支基本平衡，这也就要求外汇管理部门在当前复杂多变的外部经济金融环境中，进一步加强跨境资金异常流动监测，改变以往以防范热钱流入为主的跨境资金监测方式，积极构建防范跨境资金双向流动冲击的均衡机制。

图1 2004年—2011年我国经常项目差额及其与GDP之比

2.稳步推进我国金融市场开放的要求

改革开放以来，我国涉外经济飞速发展，涉外贸易投资日趋活跃，目前，我国已是高度开放的经济大国，国际收支交易规模一度超过当年GDP（如图2所示）。随着我国经济的进一步开放，我们所需面临的国际国内环境将更加复杂，各类经济主体对放宽跨境资金流动限制，充分利用国际国内两个市场、两种资源也将提出更高的要求，这就要求外汇管理部门统筹部署，在促进贸易投资便利化、稳步推进资本项目可兑换的同时，加快转变外汇管理方式，加强跨境资金流动监测预警，不断完善跨境资金监管框架，为我国金融市场的稳步开放提供良好的环境基础。

图2 1991年—2011年我国国际收支交易规模及其与GDP之比

3.当前本外币跨境资金流动所呈现出的新特点的要求

(1)跨境资金流动规模总体呈上升趋势，但波动性较以前加剧。图3是2001年至2011年我国跨境资金流动规模情况（这里采用的是国际通行测量标准，即国际收支平衡表的资本和金融项目）。从图中可以看出，过去11年来，我国跨境资金流动规模总体呈上升趋势，2008及2009年，受全球金融危机影响，稍微有所下降，但随即又逐步回升。从资金流动方向来看，我国跨境资金流动一直呈净流入态势，但受近期国际经济金融形势不确定性的影响，跨境资金流动波动性加大，尤其是2011年，我国跨境资金流动出现了从大量净流入到趋于平衡的明显变化，其中，上半年持续面临较大的资金净流入压力，到了下半年，尤其是第四季度，净流入放缓，并出现了一定程度的净流出（见图4）。这些变化要求外汇管理部门审时度势，科学研判，以较为完善的跨境资金流动监管框架为依托，促进我国涉外经济健康快速发展。

图3 2001年—2011年我国资本和金融项目资金流动情况

图4 2011年1季度—4季度我国资本和金融项目资金流动情况

(2)跨境人民币收付额快速增加，但波动较大。近年来，随着我国经济的发展及人民币国际化进程的不断推进，国际市场对人民币的信心和需求不断提升，跨境人民币交易规模迅速增加（见图5），尤其是2011年，我国跨境人民币收付总额占当年全部涉外收付款项总额的比例达到6.7%，成为我国仅次于美元的第二大结算币种。从跨境人民币流动方向来看，前几年主要是净流入，但从2010年开始，出现净流，跨境人民币收付金额波动幅度增大。这一变化对我国现有的跨境资金流动监管框架提出挑战，要求我们加大监测预警，加强部门协作，共同监管本外币跨境资金流动状况。

图5 2007年—2011年我国跨境人民币交易规模情况

(3)跨境资金流动渠道多样化，监管难度增大。我国跨境资金流动渠道主要包括货物贸易、服务贸易、直接投资、证券投资、外债、地下钱庄等，每种渠道下又包括若干种不同的方式。在跨境资金流动监管中，外汇管理部门所遵循的原则是疏堵并举，对于真实合法的跨境资金流动给予各种便利，但对于异常流动则加以控制，因此，跨境资金流动渠道的多样化无疑对外汇管理部门的跨境资金流动监管提出了更高的要求。

4.践行外汇管理理念“五个转变”的要求

外汇管理理念的“五个转变”是新形势下外汇管理部门贯彻落实科学发展观的具体实践，其主要内容是从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为重事后管理，从重行为管理转变为重主体管理，从“有罪假设”转变为“无罪假设”，从“正面清单”转变为“负面清单”。外汇管理理念的“五个转变”与加强跨境资金流动监管之间是相互影响紧密关联的。首先，跨境资金流动的新特点要求外汇管理理念实现“五个转变”，其次，外汇管理理念的“五个转变”又要求外汇管理部门以风险可控、金融安全为底线，加大研究，实现对跨境资金流动的全口径监测分析，有效防范跨境资金流动风险，维护涉外经济安全，促进涉外经济健康快速发展。

二、当前我国本外币跨境资金流动监管框架概述

1.我国现有的本外币跨境资金流动监管框架及其成效

近年来，我国外汇管理部门在跨境资金流动监管方面，以减缓银行结售汇顺差和外汇储备过快增长为抓手，以防范“热钱”流入为重点，同时注重均衡管理，区别对待，疏堵并举，综合运用经济、法律、行政等多种手段，有效防范了跨境资金流动冲击，为我国涉外经济发展提供了有益的环境。

(1)提倡均衡管理，明确了跨境资金监管的目标，即维持汇率稳定，保证国际收支基本平衡，避免经济遭受跨境资本流动冲击，为涉外经济发展提供平稳健康的环境。

(2)区别对待，疏堵并举，在促进贸易投资便利化的同时加大对异常跨境资金流动的非现场监测和预警。包括不断简化并最终取消强制结售汇制度，鼓励企业和个人有真实背景和需求的购付汇；开展货物贸易外汇管理制度改革，简化企业进出口收付汇流程；开展出口收入存放境外试点，鼓励企业将出口收入存放境外，以满足其正常用汇需求；同时，侧重于对异常收结汇和购售汇、大额结售汇、个人超限额购结汇和超限额提钞、资本金结汇等的监测管理，具体包括上线金宏系统和国际收支间接申报核查系统，加大国际收支统计监测力度；由外管局经常项目司下发《服务贸易及收益和经常转移外汇收支非现场监管制度》，进一步建立健全了服务贸易外汇管理非现场监测体制；将个人外汇管理非现场监测系统在全国上线推广，并出台实施电子银行个人结售汇“关注名单”政策，强化了对个人结售汇的管理；完善了外汇指定银行执行外汇管理规定情况考核制度，有助于银行合规经营，认真履行代为监管职责等。

(3)将现场和非现场检查紧密结合，对于在非现场监测中发现问题的企业和个人，开展现场检查，同时在部分企业中开展专项检查，对于检查中发现有违法违规行为的企业和个人给予严厉处罚。

(4)研究制定专门的政策预案用以应对大规模异常跨境资金流动，并于2010年11月和2011年3月两次启动，通过加强对银行结售汇头寸、出口收结汇、短期外债等的管理，防范和化解大规模跨境资金流动冲击。

2.当前我国本外币跨境资金流动监管框架存在的问题

(1)在跨境资金流动监管过程中对均衡管理理念的贯彻不够彻底。尽管近年来外汇管理部门依据新形势拟定在跨境资金流动监管过程中应实施均衡管理，但由于长期以来，我国跨境资金流动监管政策在设计上均倾向于“奖入限出”，至今未发生改变，所以导致外汇管理部门在实际监管过程中对均衡管理的理念贯彻不够彻底。例如，我国对于服务贸易的管理仍侧重于对资金流出环节的审核，而忽略了对资金流入环节的管理，没有体现均衡管理的理念，这就为非法资金通过服务贸易渠道流入我国提供了可乘之机。

(2)跨境资金统计数据不全面，影响到对其进一步的监测管理。受系统设计及数据可得性的影响，我国外汇管理部门所统计的跨境资金数据存在不全面的问题。例如，证券、保险、基金等机构对外投资情况未纳入跨境资金统计范畴，再如，通过边境贸易或走私、地下钱庄等进行跨境流动的资金无法统计，使得这些资金游离于监管视线之外。

(3)贸易投资便利化的实施过程中，如何判定一笔购付汇是否有真实背景和需求仍存在难度。

尽管近年来外汇管理部门先后出台出口收结汇联网核查和贸易信贷登记管理等政策用以加大真实性审核力度，但在实际操作过程中，真实性审核的操作难度仍很大。

(4)本外币监管主体不一致，不利于外汇管理部门对跨境资金流动情况的整体把握。

目前，人民币资金流动监管主体是人民银行，对于跨境人民币外汇局虽然可以利用金宏系统对跨境人民币收支情况进行非现场检查，也可以对银行进行国际收支申报现场核查，但对发现的大额异常人民币交易信息，外汇局缺乏继续追踪的权限。

另外，对于跨境流入后结汇的外汇资金以及购汇流出的人民币资金，由于本外币监管主体不一致，外汇管理部门无法追踪其结汇后或购汇前的情况，不利于整体把握这部分资金的流动状况。

(5)在监管过程中，以具体行为为监管对象，割裂了交易主体信息的关联性。

一直以来，我国外汇管理部门在工作中是按照交易性质将跨境资金分为进口、出口、服务贸易、资本项目等不同类型进行监管，割裂了交易主体信息的关联性，不利于从全局监管单个主体的跨境资金使用状况。

(6)部分外汇指定银行受利益驱动，重业务拓展，轻合规经营，鼓励“违规出效益”，使得一些违规资金有机可乘。