社会主义第一要义：看护好公民的钱袋子！

◎文/中国幸福研究院院长 徐景安

社会主义大旗不能丢

社会主义是中国共产党的目标与旗帜，坚持社会主义成为不可动摇的政治原则，但至今没有解释清楚什么是社会主义。以自由主义为理论旗帜的改革派，认为社会主义从理论到实践都是错误的，主张抛弃社会主义；而左派依然把他们认为正宗的苏联模式及其派生的社会主义（本文称之原教旨社会主义）作为反对革命的武器，以社会主义的捍卫者自居。而改革派却无从应对，导致使革命似乎左右为难，难以大刀阔斧地推进。

问题的症结在于：究竟什么是社会主义？我们要坚持和发展的是什么样的社会主义？

当年邓小平是从发挥社会主义制度的优越性切入来启动改革的。他说，我虽然说不清楚什么是社会主义，但“贫穷不是社会主义”，“社会主义就是要发展社会生产力”，从这里破题引入改革开放，推行市场经济。

区别价值目标与路径选择

今天要启动新一轮改革，必须弄清楚什么是社会主义。改革之争的实质不是姓资姓社之争，而是真假社会主义之争。

什么是资本主义？就是资本利益至上的社会。什么是社会主义？社会主义就是社会公共利益至上的社会。社会主义倡导的价值目标与价值理念就是社会公共利益至上。拉丁文SOCILIS，意思就是公共的、集体的、社会的。在人类历史上，产生过部落利益至上、奴隶主利益至上、皇权利益至上、贵族利益至上、资本利益至上的社会，由此出现了部落社会、奴隶主社会、皇权专制社会、封建贵族社会、资本主义社会，但这些社会的一个共同点都是一部分人的利益至上，而另一部分人的利益受损。因此，主张天下为公的大同社会，主张全民公共利益至上的社会主义社会，都是人类社会的理想和追求。

但是，如何实现公共利益至上呢？这是路径选择的问题。应该说从空想社会主义到科学社会主义以及后来的社会主义运动都走了很大的弯路。这奇怪吗？在几千年的人类历史中，从16世纪提出空想社会主义至今才500年，从马克思主义诞生至今才160多年，从苏联诞生至今才96年，中国革命胜利才64年，改革开放才35年，要实现人类的理想社会需要探索、实践以至付出成本与代价。能因为挫折、弯路而放弃对人类理想社会的追求吗？把社会主义的价值目标与实现路径混为一谈，是产生歧义与争论的认识根源。社会主义的执着坚持者把为实践证明错误的社会主义的路径当作社会主义的原则；而社会主义的坚决反对者则把社会主义的路径错误当作社会主义本身。

如果对什么是社会主义的上述解释没有异义的话，那究竟怎么实现社会公共利益至上呢？也就是，要实现社会主义公共利益至上的价值目标，应该走什么样的路径？选择什么样的突破口？

破除所有制问题上的误区

从空想社会主义到科学社会主义以及后来的社会主义阵营国家，在所有制问题上都犯了同样的错误，简单地以公有制代替私有制。从认识论上来说，这个错误是可以理解的，资本主义是私有制，社会主义似乎当然就是公有制。但是经过实践的检验，公有制尤其是国有制带来生产力的低下是不争的事实。空想社会主义者欧文的“新和谐公社”的试验，就是由于生产力低下、入不敷出而亏损破产。实行普通公有制的苏联、东欧、中国等，都无一例外地发生经济上不去、人民普遍贫困，最终导致苏东崩溃、中国改革。但社会主义等同于公有制的惯性思维牢牢地固化在原教旨社会主义者的头脑里，执着地坚持着。而自由主义者和不少改革派以同样的思维方式坚决反对社会主义。

社会公共利益至上，这是社会主义的本质。公有制还是私有制，这是路径与手段。换言之，应该按照社会公共利益的原则与要求选择公有制还是私有制，或者什么领域适合公有制、什么领域适合私有制。简单地以公有化与私有化作为原则与目标都是错误的。

从中国今天的现实来看，无论公有经济还是非公经济通过平等竞争、公平发展而产生的税收成为财政收入，都为实现社会公共利益提供了物质基础。这里无姓社姓资之分。非公经济的产值比例高了、交的税收交多了，就是背离了社会主义，这就是左派的奇谈怪论。

1950年至1979年，改革开放前30年财政收入从62.17亿元增加到1146.38亿元，增长了18.43倍。1979年至2012年改革开放后34年财政收入从1146.38亿元，增加到117210亿元，增长了102倍。事实证明，非公经济的引入大大增加我国的财力，为社会公共利益提供了坚实的物质基础。

公平分配是社会主义的最终体现

目前，我国财政收入的85%是纳税人交的税，这可是全体公民的钱袋子啊！应是社会公共利益的集中体现！管好、用好公民大众的钱袋子，这是社会主义的第一原则。把发展作为党的执政兴国的第一要务，是指社会公共利益需要物质基础，但发展不等于社会公共利益。社会公共利益至上的体现，要通过公平合理的分配制度来实现。今天我国的主要问题就出在分配上，导致贫富差别扩大、两极分化严重；建设投资膨胀，公共服务不均；行政开支过大，社会保障短缺。分配不合理，造成内需持续不足，制约经济发展；民生问题严重，不利社会进步；民众普遍不满，影响政治稳定。也就是说，分配已成为我国经济、社会、政治问题的聚焦点，分配改革成为制度瓶颈的突破口。如果说，发展是为社会主义奠定物质基础的话，分配才是社会主义实质的最终体现。

经过35年的改革开放，我国政府掌握的财力大大增加。2012年国家财政收入117210亿元、全国政府性基金收入37517亿元、国有企业实现利润21959.6亿元，三项共计176686.6亿元，占GDP34%。这么一大块蛋糕怎么分配，这可是头号大问题。坚持社会主义，却不管好全国人民的钱袋子；讲发展、喊改革，也不关注全体公民的钱怎么花，这才真正是拣了芝麻、丢了西瓜。

看护好公民钱袋子的方法

——财政监管体制改革的思路

说到财政分配体制改革，这就触及了根本利益。中国没有《财政法》，只有《预算法》。1951年8月19日中央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》，一直到1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》，1995年11月2日，国务院第三十七次常务会议通过《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》加《实施条例》，构建了沿用至今的财政体制基本框架。2004年启动《预算法》修订，经历了三届人大都未通过。目前对公布的《预算法》修正案存在很大分歧。一个国家的预算法，从根本上来说，是社会公众及其代表机构对政府行政行为的规范与监督，实际是公共决策的民主与法治的制度化。而我国预算法，主要是政府行政部门对所属机构、单位的规范与监督，基本上是属于财政部门的工作条例。而这次预算法的修订，仍是由财政部为主起草，人大的权力没有变化，公众参与没有体现。这样一项重大改革，必须成立超越部门利益的更权威的机构来领导，建议由中央财经领导小组牵头，研究制定财税体制改革的思路与方案，当务之急是强化财政监管，以此为依据提出对《预算法》的修正，并作相应的制度安排。这是以财税体制改革为主线，政治体制改革相配套的具有重大意义的制度改革。

财政监管体制改革的基本思路是：

第一、财政信息完整、透明、公开

财政的钱计划怎么花，最后花哪里，要让社会公众知道，人民代表看懂，这是政府接受监督的基本前提。《预算法》修正案对财政信息的公开作了原则的规定，预算公开到什么程度是关键。我国预算支出按功能分成10多“类”，每一个“类”又划分若干“款”。在编制到“款”的情况下，资金用途的具体去向是不明确的，也就无从监督与审议。《预算法》修正案提出：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。”这似乎是一个进步，但这意味着大部分非重点支出依然编列到“款”无从监管。而且什么是“重点支出”，界定的权力在政府部门。

建议改为“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当在批准之日起15个工作日之内向社会公开，公开方式应尽可能便于社会公众获取信息,但涉及国家秘密的内容除外。按经济分类的预算至少公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当至少公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。”

建议增加：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”

《预算法》修正案对预算的完整性作出了规定：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这是重大进步。

第二、预算及预算调整审批

预算必须通过人大审批才能执行，但我国人大会议举行前，预算年度就开始了。《预算法》修正案规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：（一）上一年度结转的支出；（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。”上一年度结转的支出与法律规定必须履行支付义务的支出，可以授权。但第二项中“必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”，实际上是囊括了本年度的所有支出，人大预算审批就成了事后追认。在人大审批前，提供部门运行经费是必要的，保留“必须支付的本年度部门基本支出以及与基本支出相关的对下级政府的转移性支出”，“项目支出”不是维持政府运转的必须支出，不能在人大审批之前就执行。第三项中的“其他特殊支出”，没有具体界定，也不应在授权之列。

对于预算调整的审批，按《预算法》修正案的规定，预算的改动不涉及总收支差额的变动，不涉及重点支出类别的金额变动的情况下，其他各“类”支出之间的调整、所有类别中“款”与 “款”以下支出科目的流用都可由政府部门决定，这就使原先通过人大审批的预算走样。建议将“类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上；预算资金在部门之间发生流转的”列入预算变更范围，必须报经本级人大或及常委会审批。

修正案还规定：“在预算执行中，各级政府依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。”其中“各级政府依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出”，若是指已颁发的“有关法律和行政法规规定”，这应该在预算中安排。若根据此后的“有关法律和行政法规规定”就可调整预算，那等于政府可自行决定预算的变动。“因上级政府增加专项转移支付而引起的预算支出变化”，若该项支出需要地方予以配套，动用本级财政资金，也需要纳入预算。只有该项转移支付不需要配套的情况下，这种支出的增加可以不作为预算调整。

第三、控制政府运行支出

强化预算约束的重要目的，是控制和降低我国政府的运行成本，从而增加公共服务支出。为此有必要把政府支出分为“机构运行支出”和“公共服务支出”两大类。现行财政支出分类是参考国际货币基金组织的办法修定的，取消了行政管理费类别。但根据我国的国情，这不利于控制行政性开支。应将维持政府各部门运行的支出从各项职能性支出中全部剥离出来，与现有的“一般公共服务支出”类别合并，形成“机构运行支出”大类。其余各项职能性公共支出全部归入“公共服务支出”大类。

对“机构运行支出”制定刚性支出标准。

按各级党政机关（不包括医院、学校等公共服务部门）公务人员占常住人口的千分比制定合理的“财政供养人口标准”，以界定各地政府规模。用几年时间，把目前各地编制内外的财政供养人口压缩到标准以内。

按“财政供养人口”设立人均行政经费支出（包括人员工资和一般行政管理费用、机关服务费用、离退休费用）的刚性分项标准，严格限制政府消费。该标准可根据各地经济发展水平、社会工资水平和物价水平等因素分为高低几档，乘以“财政供养人口”即成为各地方政府的“机构运行支出”标准。一定几年，其间只根据物价和工资增长指数进行调节。对超编人员不提供额外经费，也不允许政府自行“创收”。随着财政供养人口的减少，用几年时间，把机构运行支出压缩到合理水平。

推进事业单位分类改革。将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和提供公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转为企业；对提供公益性服务的，转为准法定机构，推行法人治理，强化公益约束。今后不再批准设立事业编制。

第四、推进公共服务均等化

在承认地区差别并逐步缩小差别的原则下，分几档制定地方各项“公共服务支出”标准，例如中小学教育经费标准按辖区常住学龄儿童和青少年人数制定；医疗卫生经费标准按辖区常住人口数制定；社保费用标准按辖区应保人数制定；农林水利投资和补贴主要按各地务农人口数和农业生产条件制定。标准确定后，每年根据预期经济增长率和财政收入增长率进行调整。各项公共服务支出标准合计，形成一个地区总的“公共服务支出”标准。

制定按常住人口计算的人均财政支出基准，并根据各地经济发展水平、自然地理条件、民族和历史因素等差异，分几个档次制定调节系数，形成各地区的人均财政支出标准。应制定时间表，逐步缩小因历史因素和经济发展水平不同导致的地区差别，逐步消除特殊群体对公共服务的占有，缩小政府公务员、企业人员、城乡居民等各类人群之间的差别。各地财政支出标准由人均财政支出标准乘以辖区常住人口得到。各地“机构运行支出”标准和“公共服务支出”标准合计不应突破当地财政支出标准，并通过测算和调整与后者衔接。上述标准一旦确定，应向社会公开，使社会公众能够对各级政府财政资金的使用情况进行监督。

中央根据基期年份各地财政支出标准与实际财政收入的差额，确定对各地的一般转移支付标准。一定几年，逐年按一定的增长率调整。自建立标准之日起，将绝大部分专项转移支付变为一般转移支付，充实地方预算，减少地方政府对卖地的依赖，走出“徒弟财政”的迷局。未来专项转移只用于少数有全局意义的重大项目，并纳入地方预算，向社会公开，接受地方人大监督。

第五、强化人大监管功能的制度安排

为了改变人大对财政监管 “实质虚置”的状况，需要对人大审议制度进行相应改革。一是全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会对预算草案与预算调整进行初步审查时应召开专家座谈会、听证会等方式，并允许公众代表和媒体参加。二是将各级机构编制部门归属于各级人大，新增财政供养人员由编制部门召开听证会等方式，进行初步审查，并允许公众代表和媒体参加。三是将各级审计部门归属于各级人大，负责对决算草案进行审计。四是全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会对决算进行初步审查时，政府部门应接受询问，并允许公众代表和媒体参加。五是适应审查工作的需要，全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会需充实人员。六是各级人民代大会延长会议时间，审议预算草案及报告、预算执行情况的报告。

对直接关系社会公众切身利益的财政分配,强化民众及代表机构的监督，是实现公共利益至上的必由之路，是建设社会主义的应有之义，我相信没有任人、任何部门以任何理由反对。这就能打破我国制度改革的僵局，在健全与完善社会主义的旗帜下启动新一轮改革。

（作者注：基本思路之一、之二摘录于上海财经大学教授蒋洪建议，基本思路之三、之四摘录于中国改革基金会国民经济研究所副所长王小录建议）