风险性语境下的转基因食品安全立法

文｜于文轩

以转基因技术为代表的现代生物技术，被公认为一把利弊兼具的“双刃剑”，其迅速发展在为人类带来巨大惠益的同时，也使人类面临日益突出的生物安全问题。在我国，转基因生物安全问题因食品安全而愈发受到社会关注。从食用调和油是否标明“含有转基因成分”，到转基因水稻的商品化，再到“黄金大米”事件，都或隐或现地透出公众对咄咄逼人的转基因大潮越来越多的焦虑与担忧。与此同时，对转基因食品与传统食品基于“实质等同原则”原则进行考量的呼声，也从未停歇。孰是孰非，一时间——或许在相当长的时间内仍然——难于判断。产生如此僵局的最重要的原因之一，是转基因生物及其制品对人体健康的影响在科学上尚没有明确的定论。

在此情形下，法律作为当代社会最重要的利益调节机制，不仅应考虑现代生物技术的发展对社会经济发展的积极作用，同时也应当关注其对人体健康、生态环境甚至经济系统本身所产生的不利影响。科学而健全的转基因生物安全立法（包括转基因食品安全立法）及其有效实施将有助于最大限度地降低这些现实的或者潜在的负面影响。

我国涉及转基因食品安全的立法主要包括2009年《食品安全法》、2001年《农业转基因生物安全管理条例》、2002年《转基因食品卫生管理办法》以及2007年《食品标识管理规定》等。其中，《食品安全法》是我国转基因食品安全管理的基本法律依据，该法从食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等方面作出了规定；《农业转基因生物安全管理条例》从农业转基因生物安全管理的角度，就转基因食品安全作出了一些规定。该《条例》规定的转基因食品包括转基因农产品的直接加工食品，但不包括使用转基因生物原料加工的食品。卫生部发布的《转基因食品卫生管理办法》及其附件《转基因食品安全与营养评价指南》的适用范围有所扩大，包括了以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂，同时还规定了生产者义务、评价制度、许可制度、标识制度、监督管理制度等方面的内容。《转基因食品卫生管理办法》就转基因食品的标识问题作出了明确规定。该《办法》第16条规定:食品产品中（包括原料及其加工的食品）含有基因修饰有机体或/和表达产物的，要标注“转基因XX食品”或“以转基因XX食品为原料”；转基因食品来自潜在致敏食物的，还要标注“本品转XX食物基因，对XX食物过敏者注意”。《食品标识管理规定》特别关注转基因食品标识问题，规定属于转基因食品或者含法定转基因原料的食品，应当在标识上标注中文说明。

不难发现，这些立法的要旨在于保护公众的食品安全权、知情权和选择权。享有充分的知情权是行使选择权的基础，而标识制度又是保障公众知情权的重要手段之一。在目前转基因食品的安全性尚未得到确证之前，赋予公众知情权和选择权是确保食品安全的重要途径。事实上，这也是世界上大多数国家的通行做法。

但这些立法并不完美。仅以标识制度的标注方法和标注范围为例。在标注方法方面，《农业转基因生物标识管理办法》要求对三类产品实行强制标识。这三类产品是:转基因动、植物和微生物；转基因农产品的直接加工品；用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成份的产品。但是，该管理办法对于何为“直接加工品”并没有作出明确规定；同时，该管理办法还将强制标识要求仅限于“直接加工品”，对于“间接加工品”则没有规定需要标注，这有可能为经过深加工的转基因农产品提供潜在的销售途径。在标识范围方面，根据《农业转基因生物标识管理办法》，只有列入农业转基因生物标识目录中的产品才适用该制度。第一批目录涉及大豆、玉米、油菜、棉花和番茄等5类17种产品，但这17类产品的覆盖范围显然过窄。例如，目录规定大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕需要标识，但食用调和油、豆腐、豆浆、豆奶粉、腐乳等却未包含在内，而这些产品中也有可能混入转基因成分。又如，我国农村地区普遍食用棉籽油，而我国生产的棉花又大多是转基因抗虫棉，该目录仅规定对棉花种子进行标识，对棉籽油却只字未提。

对于保障转基因食品安全而言，法律能够施展拳脚之处在于，在制度层面贯彻“风险预防原则”，通过立法将转基因食品对人体健康可能造成的危害控制在最低限度之内。这就需要在管理体制、法律机制和制度、立法技术等层面作出进一步努力，同时确保立法得到有效的实施。在展望未来之际，这便是我们最大的希冀。