加快推进民办养老机构发展

文/蔡丽锋

加速的老龄化趋势给经济、社会发展带来新挑战，也为民办养老机构带来了良好机遇。但一味依赖公办养老机构显然不现实，加快推进民办养老机构发展势在必行

我国已进入老龄化社会，截至2012年底，中国60岁及以上老年人口已达19390万人，预计今年将突破2亿，2034年突破4亿，2054年突破4.72亿。相比之下，全国养老机构总量不足、结构性短缺问题却是非常突出。据统计，截至2012年底，我国每千名老年人拥有养老床位仅为19.7张，不仅低于发达国家50—70张的平均水平，也低于发展中国家20—30张的水平。按规划，到2015年我国的养老床位要达到每千名老人30张，实现难度也较大。面对如此严峻的形势，一味依赖公办养老机构显然不现实。国务院办公厅2011年印发的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》明确未来养老事业的发展模式为“政府主导、多方参与”。民政部正在征求意见的《养老机构设立许可办法（征求意见稿）》，也有意降低民办养老机构准入门槛。因此，加快推进民办养老机构发展势在必行。

面临的主要问题

“以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充”是多年来沿用的养老模式。近年，全国各地都开办了一定数量的民办养老机构，发展势头良好。但在实践过程中，仍然面临着要素投入不足、民办非企业单位难定性、民办养老机构定位不清等诸多问题，在一定程度上制约着民办养老机构的良性运行和可持续发展。

要素投入无法满足发展需求。由于养老设施具有公益性，不能提供较好的收益回报，各级政府在建设用地的规划方面，较少安排专门用于养老机构建设的社会福利机构用地。同时，多数城市的老城区由于开发早、人口密度大、用地紧张，养老设施发展空间十分有限，新开发的城区又存在配套不完善、交通不便等问题。虽然近年各地在民生工作尤其是养老方面的资金投入大幅增加，但与人民群众日益增长的养老需求相比，仍有缺口。

民办非企业单位的定性问题。目前，大多数民办养老机构为非营利性质（民办非企业单位登记），可以享受政府税收优惠，获得税收减免。但是，非营利性质的养老机构也存在着一些政策限制：一是非营利性的定性与社会资金投资养老机构追求资金回报的本质有所冲突；二是民办非企业收益不能分红，投资不能收回，房产不能用来抵押贷款，这些条件也极大地限制了社会力量投资养老机构的积极性，大部分资金短缺的养老机构由于筹资困难而夭折。

部分社会办养老机构定位不清。一些社会力量兴办养老机构，主要出于政府的优惠政策，而非从公益的角度出发。养老机构开业后，急于收回高额投入，采取了“使用权租赁”等类似于房地产开发的方式或者宾馆式运营，扰乱了正常的养老服务市场，造成了对老年人及群众的困扰。

护工素质和收入都有待提升。目前养老机构护工收入水平仍然偏低，导致社会办养老服务机构普遍面临着护工队伍招人难、留人难，高素质护工人才奇缺，整体素质偏低等问题。同时也有专家对民政部起草的《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》中提出的“养老机构具有歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人等不合规行为的，由民政部门责令改正；情节严重的处3万元以下罚款；构成犯罪的依法追究刑事责任”之说颇有微词，认为最高3万元的罚款过轻，起不到威慑作用，养老机构还是应该对底线下行为实行“一票否决”。

护理性养老床位严重不足。据中国社会科学院发布的报告，2012年，中国的空巢老人为3600万，失能老人则高达近亿人。这些失能老人中，愿意入住养老机构的比例为16.6%，即有597.6万失能老人需要入住养老机构，但是护理性养老床位严重不足，民办养老机构中仅有15%左右的养老机构可以提供“康复护理”服务。

若干建议

伴随着家庭规模小型化、老龄化、高龄化的加深，社会化养老服务工作日趋繁重。结合现阶段扶持民办养老机构发展的具体情况，下一阶段养老服务体系建设应主要着眼于以下几个方面：

深化养老服务扶持机制，引导民间资本参与多元化养老服务。养老产业大有可为，但需要继续加大养老服务支持力度，进一步鼓励引导民间资本参与发展个性化、多样化、多层次的养老服务。除了继续鼓励民间资本兴办养老机构、投资基本养老服务之外，在经济发达地区，要鼓励引导有基础、有实力、有社会责任感的企业针对不同老年群体及多样化、多层次的养老需求，发展特色高端养老服务，开发老年护理、保健、康复、旅游、文娱等产业，在尊重市场规律的基础上，找到社会效益与经济效益最佳结合点。同时，建立约束机制，保证养老服务事业的资金和土地等发展要素投入。采用公建民营等运营模式，扩大民办养老机构的发展空间，吸引更多的民间资本参与发展养老服务事业。

整合社会养老服务资源，有重点地推进民办养老机构发展。一是整合社会养老服务资源。加大“数字养老”服务平台信息建设，加强行业间交流合作，整合社区、福利院（养老院）、医院（基层医疗卫生服务机构）等公共资源，推动社区养老服务、机构养老、专业医疗康复服务及社会辅助服务之间相互支持，发挥养老资源的最大效益。二是大力支持失能照顾性、医养结合型养老机构的发展。目前以失能、半失能老人照顾为主的照顾性养老机构，既能养老又能提供医疗服务的老年康复医院、老年慢性病医院等新型养老服务机构，得到老年人的广泛认可，供不应求。《社会福利机构管理暂行办法》已出台19年，内容相对陈旧，应根据现在形势的发展进一步修订，对养老机构实施分类管理，加大对失能照顾性、医养结合型养老机构的支持力度。三是明确社区型老年公寓的定位问题。社区型养老服务机构是一种新型的养老服务模式，应明确转让使用权的社区型老年公寓的定位，加强相关机构管理方式创新。对所有权出让或使用权租赁的居住型老年公寓，明确其土地取得方式以及机构定性、和使用权出让方式、范围、年限等一系列问题，引导其合理公平地参与养老事业。四是探索建设养老基地。建设养、护、医、学、娱于一体的养老基地公寓，发展养老服务产业，促进城乡统筹发展。积极探索“以房养老”与基地养老、旅游养老、休闲养老、疗养养老、候鸟式养老等有效结合，打造养老产业基地。

推进养老服务标准化，完善民办养老服务体制机制。积极推进养老服务标准化，完善服务标准管理、需求评估、服务补贴和质量评价四大管理机制。健全养老服务机构等级评定办法，建立老年及服务人员信息数据库，促进养老服务行业有序分类发展。为鼓励社会力量兴办养老机构，应创新民办非企业单位的登记管理，允许非营利性社会办养老服务机构参照民办教育机构进行适当利润分配，提高民间资本参与的积极性。

提高养老护理员薪酬待遇和社会地位，稳定养老护理员队伍。到“十二五”期末，力争养老护理员工资达最低工资两倍以上。制定国办养老服务机构薪酬核算办法和增长机制，对民办养老服务机构及相关辅助服务机构加大财政补贴、税费减免等优惠，健全养老服务从业人员社会保障、住房、子女教育等方面福利保障体系和个人所得税减免机制，赋予养老服务人员及志愿者将来享受养老服务优选权及服务费用减免或补贴机制。