矿票制度试析

2013-09-07田富强

中国矿业 2013年2期

田富强

（西安文理学院商学院，陕西西安710065）

目前地票制度的实践与研究发展迅速，利用地票制度治理抛荒等问题的研究[1]为土地资源利用效率提升开启新路径。借鉴这一思路，将矿产开发与耕地资源利用结合起来，探索土地资源利用的高效节约、可持续发展之路，很有价值。

1 矿产蕴藏量丰富地区的耕地利用和保护问题

目前的矿产开发权拍卖，实现了国家对矿产的所有权和收益权，在新开发和新发现的矿区，特别是储藏矿产数量较大的地区，往往涉及地面面积巨大，且不乏处于耕地保护区域的矿产，对于这一问题，仅仅满足于矿产开发权利的拍卖，不顾及耕地的面积减少，不利于耕地保护。

2 解决矿区土地利用硬约束的制度规定

耕地保护必须体现在矿藏开采之前的耕地占补平衡和开采完毕后的复垦。

2.1 耕地保护

需要在耕地占补平衡的要求下，先补后占。

矿产资源开采，属于国家资源的转让，收取转让权益的相关费用。同时，大面积的开采矿藏，势必影响国家耕地总量保护战略，危及18亿亩耕地红线，影响国家粮食安全。

2.2 耕地的复垦必须在矿区开采工作完全结束后及时进行

开矿之前的耕地占补平衡是为了保护耕地总量不减少，开采结束后的矿区整理和耕地恢复是为了确保土地高效充分利用。

3 实现矿区耕地保护及占补平衡硬约束的制度设计框架

3.1 开矿占用耕地的，必须上矿票交易市场，交易到矿票方可以占用耕地进行开采，同样，矿产开采完成后所得复垦土地可以上矿票交易市场交易。

明确必须在矿票市场购买与所占耕地面积相同的矿票，才可以证明耕地占补平衡和先补后占得到确实执行，而矿票，就是新增矿区整理土地成为耕地后进入矿票交易市场，在竞拍下的土地额度，并非实际的土地所有权转让，而是一种土地使用用途转让的额度，期间并不涉及土地所有权的现实转让，交易的只是土地指标，收益方获得其整理矿区土地的成本补偿，支出方的支出表征其新增耕地占用和损毁所应承担的义务，这一制度交易平台，为矿区新增耕地占用和新整理矿区土地的两类主体建立桥梁，使其权利和义务发生交流，奖励整理矿区土地的行为主体，成本由毁坏耕地的行为主体负担。

3.2 建立矿票制度

矿票制度就是为有效利用矿区耕地而建立的一种类似地票制度的矿区耕地综合利用动态平衡机制。通过对旧矿区的土地整理，腾出部分耕地，用于新开发矿藏的占用耕地补偿，在交易中，整理土地的主体获得整理耕地的收益，开矿主体因为占用耕地而支付相应的费用。

政府相关耕地矿藏管理部门组建交易中心，先行在部分矿区土地整理取得明显收效、新建矿区需用耕地增加势头明显的地区试点，取得经验，总结教训，逐步完善矿票制度，向更大范围推广。

矿票制度的建立和完善，不可一蹴而就，需要在咨询广大相关耕地保护和矿藏开发领域的专家学者和政府部门人士意见的基础上，严格制定相关试点框架，逐步修订，小范围试点，稳健推进。

3.3 交易平台建设

交易平台由矿藏主管部门和土地主管部门共同建设。在国家层面，矿藏和耕地由国土资源部统一管理。但是，在专业领域，矿藏的开矿权转让和耕地的保护管理却属于不同范畴。

将矿藏开垦与耕地保护结合起来，组织联合机制，建立专门用于矿区占用耕地和整理矿区土地权交易的平台。可以仿效成都地区和重庆的地票制度试点。建立矿票交易试点，成立矿票交易中心。交易的来源和卖方是已经开采完毕进入整理阶段并经过主管矿藏和耕地保护的联合机构的验收的耕地指标，交易的买方是新建获批的开始开采的矿区，其必须在交易市场买入与自己即将占有的耕地面积相等面积的矿票，参与拍卖竞争，竞得矿票后，按照规定支付资金，获得合法的对于矿区耕地开采的权益。

3.4 土地来源问题

目前矿区土地整理已渐有成效，整理土地面积逐步增加，在制度保障下，鼓励整理出的土地进入矿票交易市场，成为竞拍的主要土地来源。相关部门组建矿票交易中心和矿区土地整理验收专家小组，验收小组负责对矿区整理土地的质量验收，确保验收耕地合乎标准。

3.5 矿票收益的支付和分配问题

矿票收益分配，必须在收取少量比例管理经费的基础上，全部支付耕地整理主体。

4 矿票制度试点的作用与意义

4.1 矿票实施前的矿区耕地保护软约束缺陷

4.1.1 开矿前的耕地占用低成本

因为在目前的矿票制度实施前，矿产权益转让对于耕地占用，没有明确规定占补平衡、先补后占，并要求占用耕地付出相当成本。因此，在矿产开发权益的转移中，着眼于矿藏总量及其价值的估算，以此为基础来协商矿产开采权益的成交额，耕地占用的巨大成本并没有考虑在成本内，因此，在地下矿藏总量恒定的条件下，开矿主体对耕地可能造成的损坏一般不需付出相应的高额成本，对因为开采矿产占用毁坏耕地和塌方造成的耕地远期被毁损，没有付出应有的成本，刺激其扩大地面占用耕地的面积的冲动，也对其潜在损毁耕地的行为是一种变相鼓励，因为在开采矿藏可以取得巨额利润的背景下，失去制度约束的对于耕地的显在和潜在的破坏，一般容易通过交一笔不足补偿耕地减少对国家粮食安全的巨大威胁的钱而草草了事。

4.1.2 开矿前耕地占用的面积有无限扩大的冲动导致对耕地保护危害较大

开矿者出于资源能源开采利益最大化和成本最小化，在耕地占用成本极小的背景下，具有较强的耕地占用毁坏冲动，造成耕地面积的锐减，使耕地保护成为资源能源开发利益下的最大受害者。

4.1.3 矿区土地整理的较高成本和较低收益使得矿区耕地整理激励机制不完善，在没有经济利益的背景下开垦积极性较低

矿区的土地整理目前开展得如火如荼，但是没有制度约束的土地整理，势必缺乏动力。在行政手段下推行，没有可持续性。相反，可能因为土地整理的成本较高，收益相对较低而逐步荒弃。

4.2 矿票实施后的矿区耕地保护硬约束优势

4.2.1 制度约束下开矿占用耕地必须付出成本

明晰这方面的要求和规定，要求开采矿藏的主体必须遵循占补平衡先补后占的原则，在矿票市场交易，通过竞拍获得与其显在和潜在破坏的耕地面积等同的矿票数额，才可以开始对耕地的占用破坏。这中间交付的相当数额的矿票支出，不仅是一种经济制约，而且通过矿票交易，严格保障了相等面积的新增耕地进入矿票市场，实现了增减平衡和先补后减。没有这一严格的制度交易平台的创建，对耕地减少的制度约束会因为矿藏开采的巨大利益推动而化为形式。

4.2.2 较高的耕地占用成本成为制约开矿无限占用耕地的有效经济制约可以保证开矿者最大限度减少开矿占用耕地

前期的较高资金占用用于矿票交易，使企业在经济效益的考量下，对耕地的使用和占用变的逐步理性，减少不必要的耕地占用和毁坏，尽量减少耕地的减少。

4.2.3 矿区土地整理的较高收益使得矿区耕地整理激励机制完善，收益增加后开垦积极性增加

实施矿票制度后，因为每年增量巨大的新开矿占用耕地面积和潜在破坏耕地面积，矿票需求居高不下，在开矿者的巨大利益追逐下，要获得开矿权益，必须在矿票市场购买获得相当数量的新增矿区整理土地数额，事实上造成对矿区土地整理的巨大推进和极大需求，也在客观上造成矿票交易市场上的拍卖价格的高企，在这一需求的巨大推动下，矿区土地整理供不应求，成为矿区土地整理迅速开发的动力，也在客观上促进矿区耕地的快速高效全面整理。

4.2.4 矿区先支付较高耕地占用前的矿票成本，为了及时回收这笔巨款，迫使其尽快土地整理，导致耕地被占用时间减少

虽然从长期来看，矿票的建立，对企业来说，并未增加经济负担，只是以制度约束其整理土地集约利用土地，但是，毕竟这一制度设计有促进土地集中快速整理的功效。首先，在该企业获得矿产开采权益的时候，必须付出高额矿票竞拍资金，获得矿票；这样，对于经济核算来说，开矿所占用耕地越是较晚得到整理，进入矿票市场拍卖，回收矿票资金，对企业来说资金占用时间越长，越不利于经济效益的提升。因此，原来开矿主体拖拖拉拉，不愿及时整理矿区土地形成耕地使用的模式得到改变，为了自己的经济利益，尽可能早地整理回复所占耕地回收前期巨大矿票投入资金。客观上促进了矿区占用耕地的周期缩短。

5 矿票制度试点诸利益方的收益博弈

5.1 耕地占用最小化，国家耕地保护战略得到硬性保证

耕地的保护得到刚性制约，国家的粮食战略有了保障，资源能源开发占用毁坏耕地对粮食安全的挑战受到抑制。

5.2 开矿者成本并未增加

如上所述，如果开矿主体在开矿权益获得之初缴纳一笔矿票购买资金，在若干年之后矿藏开采完毕，整理矿区土地进入矿票市场交易，卖出矿票，回收资金，开矿者的总体经济负担并未明显增加；如果矿区占用耕地完全恢复，随着矿票的价格走高，占用资金的利息损失也能得到部分补偿。

5.3 以往的占用耕地最大化，矿区土地整理激励机制不健全动力不足，整理比例不高，导致很大比例的开矿耕地处于闲置荒废状态

以往没有制度硬约束的矿区占用和恢复耕地都是在完全自发的状态下进行，现在进入严格的制度设计框架后，虽然不排除有钻制度的空子，耕地利用率没有完全得到保障，但是刚性的矿票制度从总体来说，还是对矿产开采者的耕地占用和恢复起到一定制约和促进作用，加强了其耕地保护意识，使其在利益驱动下无视耕地的行为得到遏制，使得相对弱势的耕地保护在相对强势的矿藏开发面前取得一定话语权，平衡了能源资源开采和粮食安全的关系，也使得矿藏开采的制度成本略增，对于精细开发矿藏资源和能源，促进能源资源的高效利用和有序开采，应对可持续发展的挑战，不无益处。