深圳：求解立法权之路

徐天

1985年8月，李灏从国务院副秘书长任上调至深圳，成为深圳市第三任市长（1986年5月起任中共深圳市委书记兼市长）。

在与港商、外商的交流过程中，他很快发现了一个问题。“我们搞对外合资、优惠政策，我说我有红头文件，但对方说，我们一定要看法律条款。如果打官司，政府文件不可能被法院认可，只有法律条文才行。”李灏告诉《中国新闻周刊》。

但当时，深圳没有立法权。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1982年修订），除省一级行政单位外，只有省会城市和经国务院批准的较大的市（当时共13个），拥有立法权。

就这样，深圳开始了寻求立法权的多年努力，终于在1992年，获得地方立法权。

2013年5月11日，在深圳市委大楼后楼，前深圳市委书记李灏、副书记秦文俊、法制局局长张灵汉和司法局副局長徐建，这4位当年的操盘手重聚在一起，共同向《中国新闻周刊》回忆深圳求解立法权的这段历史。

“后来要到的立法权位阶太低，让深圳掣肘太多。依我说，这样的立法权不如不要。”徐建开玩笑地说。

“话不能这么说，当年能把立法权拿到，已经很不错了。”沉默许久的秦文俊说。

“那时给你立法权是什么意思？就是支持你，放权给你去改革。”87岁的李灏腾地站了起来，抬起手，忽然向前一挥：“特区的作用，不是说GDP一定要排在全国前几名，我们是一块试验地，就是用来突破、打头阵的。商品经济本来就是法制经济。没有立法权，法制不健全，怎么发挥试验地的作用？”

“要立法权是违宪”

1986年，在广东省法制工作会议上，为了制定全省的立法计划，省政府办公厅法制处负责人询问深圳，还有哪些立法需求。

1981年11月，全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会，制定所属经济特区的各项单行经济法规，使其在经济体制改革方面起“立法试验田”作用。深圳也在这一年，相应地成立了特区立法工作组，张灵汉任组长。立法工作组后更名为条法处，最后升格为法制局，张灵汉任局长。

为了做好立法规划，张灵汉带队去香港、欧洲和美国考察。香港更是多次往返，收集了几乎全部的法律。

很快，深圳市委将未来5年的立法需求敲定，计划在5年内制定135项经济和行政法规，做到各项工作基本有法可依。

按照这个方案，深圳未来平均每年需通过27项立法。而此前，因立法周期较长（深圳拟定立法草案之后，需报给广东省政府，然后以省政府的名义向省人大提交），深圳草拟的法案通过省里审批的平均每年只有3项。以这样的速度，怎么来得及？而且，因对市场改革的认识不同，部分法规草案并没有获得省里通过。

深圳市委下决心，要争取自己的立法权。

为了争取各方面的支持，1987年夏天，深圳市主办了“经济特区立法研讨会”。出席研讨会的，有来自国务院法制局、全国人大常委会法工委的领导，广东省的相关负责人，珠海、汕头、厦门三个特区的负责人，以及广东高校和研究机构的专家学者。

在会上，张灵汉作了主题发言，总结了深圳的6年立法经验，提出了今后的5年立法计划。这位出身广东梅州的客家人，用带着浓郁口音的普通话，不疾不徐地说：“只有深圳最了解深圳，最了解如何贯彻特区的特殊政策。因此，为了能完成这个庞大的立法计划，深圳希望能有自己的立法权。”

此言一出，全场哗然。

专家学者们大多从法学专业角度出发，对此表示了支持；但省内有的学者却激烈反对，直言不讳地批评深圳市，“要立法权是违宪”。

反对最激烈的是原司法部一位司长、当时在广州任职的老同志。“我不能苟同，广东被授权立法，你也要立法权，这样广东不是多头立法了吗？一个省弄得四分五裂的，而且违反国家法律的统一原则，我不赞成。”张灵汉一字一句地对着《中国新闻周刊》重复这位老干部的话。

原定三天的会议，因此延长到了五天。

散会之后，李灏告诉张灵汉：“省里不同意，咱们也要给中央写报告。”

1987年年底，由张灵汉起草的报告，经李灏签发，上报中央，抄送广东省。

“那年的报告，我们字斟句酌，连标题都是。没记错的话，应该叫《请求全国人大授予深圳经济特区制订经济特区法规和政府规章的权力》。”张灵汉告诉《中国新闻周刊》。

设计立法委员会

1988年6月，邓小平发表《要吸收国际的经验》的谈话，指出：“现在有一个香港，我们在内地还要造几个‘香港。就是说，为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。”

根据这一指示，国家体改委派人到深圳和香港考察，完成了借鉴、移植香港法规的专题研究报告，经中央领导人批示后，报告的复印件批转给了深圳。

既然要“借鉴、移植香港的法律制度”，那拥有自己的立法权，加快立法速度，提高立法质量，就是题中应有之义。李灏立刻召开市委班子开会，讨论如何加快争取立法权的问题。

深圳自从1980年设置特区以来，一直没有设立人大和政协。这一点让徐建深感困惑：这不是违宪的吗？难道是深圳市领导忘记了吗？作为深圳市司法局副局长和市政府的法律顾问，有一次，他当面向时任深圳市委书记梁湘提出了这个问题。

梁湘问他：“小徐，你学过马克思主义政治经济学吗？”徐建说，大学里学过。梁湘说：“经济基础决定上层建筑。我们是经济特区，也不一定要设人大、政协。”

张灵汉也记得，曾数次参加梁湘主持的市委会议，涉及人大和政协的问题时，大家几乎一边倒地认为，不用成立这两个机构。“那会儿深圳特区刚建立，一切要精简，办事才有效率，所以上头也觉得，不成立人大和政协，对提高效率有好处。”张灵汉告诉《中国新闻周刊》。

但没有人大，如何来行使立法权呢？深圳市委探讨成立“立法委员会”，代替人大，行使立法职能。

1988年7月，秦文俊将徐建叫到了办公室，让他做一个关于立法委员会的方案。秦文俊要求他，不要自我设限，要突破框框，大胆设计。“世界上哪个国家哪个地区的形式好，就借鉴过来。”

接受任务后，徐建很兴奋。这位当年深圳年纪最小的局级干部，思想活跃，觉得能亲身参与中国的政治体制改革进程，“非常光荣”。他找来一些资深学者帮忙找资料，其中包括他的中国人民大学法律系78级的同班同学、当时的人民大学法律系宪法教研室副主任、后来的澳门政府法律顾问赵向阳；时任深圳市司法局研究室负责人、现任深圳市中级人民法院副院长郝丽雅等。没有经费，都是义务帮忙。

在这些学者的帮助下，他用了两个多月的时间，研究了中国的人民代表大会制度和政治协商制度，参考了美国的三权分立、英国的上下议院、台湾的五权宪法、香港的总督制度等，比较研究之后写出了5000多字的《深圳市立法委员会条例》草案。

徐建告诉《中国新闻周刊》的记者：“这个立法委员会由51人组成，既有官方委员，又有民间委员。民间委员自基层中来，或在各民主党派内部竞选产生。所有委员都实行职业化、授薪制。每年至少开4次会，采取大会辩论形式。”

徐建还效仿美国总统的立法否决权，设计了一个机制：深圳市市长可以对通过的法案有不予签发权，但重议如果通过，市长则应该辞职。

《条例》草案规定，深圳市的立法权拥有仅次于宪法的位阶，即可以与全国人大常委会通过的法律和国务院的法规相冲突，甚至可以在不违反宪法原则的前提下，与宪法的个别条文相冲突。

草案完成后，徐建向秦文俊做了汇报。秦文俊看后，交代他注意保密，待市委研究后报给中央。

挂牌和摘牌

方案设计的同时，筹备中的立法委员会办公室已挂牌成立，取代了原来的深圳市法制局，张灵汉被任命为办公室主任。他亲自去订做了“深圳市立法委员会办公室”的牌子，将“深圳市法制局”的牌子换了下来。

体改委完成借鉴、移植香港法规的专题研究报告后，中央成立了一个专门的小组，研究落实。1988年8月，该小组通知深圳市政府，派人去北京参加研讨会。此时，李灏恰好要出访意大利、英国、法国，便由秦文俊代替前往，但会议后来因故未开。

不久，深圳市委收到了中央的指示：支持授予深圳立法权，但不同意设立立法委员会，要深圳成立人大。

12月，深圳市委、市政府联合发出了《关于开展借鉴移植香港和国外法规工作的通知》，成立了领导小组，分成行政管理体制、土地房产等11大类，分别成立了相应的研究起草组，均由市分管领导担任组长。

几乎与此同时，还发生了一件意外。

12月7日，香港《明报》刊登了一篇文章，将徐建所写的《深圳市立法委员会条例》草案的内容做了大起底。

消息传来，领导大为恼怒。秦文俊要徐建配合有关部门，查出到底是哪个环节泄密。最终，目标锁定在深圳市一名记者身上，此人曾在徐建办公室看过这个草案。但因对方不肯承认，此事最终不了了之。

很多年后，徐建在香港碰到了这个早已出国的记者。对方承认，当年的确是他干的。他趁徐建有事离开办公室的10分钟，将文件传真到了香港。

虽然已经时过境迁25年，徐建依然对此事耿耿于怀。不过，他也很清楚，即便没有这个意外，深圳的立法进程也是不会改变的。

“深圳市立法委员会办公室”的牌子被摘了下来。“立法权要下来才是实实在在的事情，对深圳来说有更大的意义。立法委员会的想法只能作为特区体制改革的一种探索。”张灵汉告诉《中国新闻周刊》。

“院外游说”

1988年12月，国家体改委和国务院法制局都派人来深圳，商议如何起草议案，以便交给第二年的全国两会审议。

体改委带了事先拟好的草案来。张灵汉记得，深圳方面只修改了一处，就是立法权不仅限于经济立法，还包括行政立法。

最终，深圳市委与国家体改委共同制定了《在原国务院授权广东、福建两省有立法权的基础上，授权深圳立法权的议案》。

1989年3月下旬，七届全国人大二次会议召开，李灏出席了这次会议。

国务院向这次大会提交了提请审议授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分別制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案。没想到，反对的意见蜂拥而至，甚至包括广东代表团的部分成员。

反对意见称，深圳还没有成立人大，怎么能授权？而且深圳已经获得了那么多的优惠政策，现在再授予特区立法权，将进一步扩大政策差距。

最终，全国人大常委会副委员长彭冲建议，鉴于深圳市人大还在酝酿成立之中，议案不提交本次大会讨论表决，变通为授权全国人大常委会，在深圳市依法产生人大及其常委会之后，再对国务院的议案进行审议，做出相应的决定。

此议以1609票赞成、274票反对、805票弃权，在大会上获得了通过。

这意味着，如果这一届人大的多数常委能同意授权，深圳便能得到立法权。

深圳市很受鼓舞，两会结束后，立刻开始筹备成立人大。法制局开始拟定设立人大的方案，包括立法职能、区人大的设立、人大代表的选举等。

但受八九风波影响，这项工作一度停滞了。直到1990年12月，深圳市人大才正式成立。

成立大会当晚，张灵汉和当时分管法制的市人大副主任闻贵清即奉命乘火车连夜进京，去向全国人大汇报。

他们到北京后，找到了全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任曹志。曹志却建议他们，放慢速度。因为，很多人是不赞成给深圳立法权的，万一不能一次性通过的话，后面会很麻烦。曹志还给他们支招，让他们将全国人大常委会的委员们分批请到深圳去考察，使常委们理解深圳的这种需求。

张灵汉立刻想到了自己读中国政法大学时的老师、时任全国人大法律委员会副主任江平，以及著名经济学家、时任全国人大法律委员会委员蒋一苇。张灵汉和闻贵清拜访了这两位委员，代表深圳市聘请他们担任法律顾问，并请他们帮忙开列应该邀请的人员名单。

随后一年，深圳市委分四批请了100多人来深圳视察，张灵汉将之比拟为西方的“院外游说活动”。

一市两法

1991年9月，眼看着游说工作差不多结束了，李灏觉得应该加快步伐了。因为，如果议案不能在第二年的两会上获得通过，就面临着人大换届，一切工作要重头做起。

深圳市再次以书面形式，向全国人大提交了请求授予立法权的议案。

1992年初，两会之前，全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任王汉斌带队来深圳，做最后一次调研。

当时全国人大还请了广东省人大的负责人一起来深圳。张灵汉汇报到一半的时候，省人大的负责人便打断了他的话：“深圳要立法权，要法是假，要权是真。”王汉斌立刻扬起手，制止了他：“你不要急，听人家把话说完。”调研会的气氛变得很紧张。

不过，事过多年，再和省里的老同志聊起此事，张灵汉才理解了当年省里的顾虑：担心已是经济特区的深圳，如果有了立法权，会完全甩开广东，甚至成为直辖市。

1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议召开，委员长万里主持会议。在对授予深圳立法权的议案进行表决时，90%以上的委员都投了通过票，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

议案通过后，万里发表了讲话：

希望深圳珍惜和运用好授予的立法权，在发展经济和社会主义民主法制建设方面走在前面，在发展经济的同时，要成为高度民主、高度法制的市。深圳要研究宪法和全国人大及其常委会已经制定的法律，注意在制定法规、规章时不能同宪法相冲突，注意上下左右的关系，注意内外的关系，要吸收香港和其他国家立法方面的成功经验。总之，我认为授予深圳立法权是正确的，对于推动改革开放和民主法制建设，会产生重大作用。

历经5年的曲折，深圳终于拿到了立法权。不过此时，立法权仅限于经济特区范围内。

1994年，廈门经济特区获得立法授权。1996年，汕头和珠海经济特区获得立法授权。

2000年，《中华人民共和国立法法》实施后，深圳市获得“较大的市”立法权（须经省人大常委会批准，不能同本省、自治区的地方性法规相抵触），之前通过的特区立法权（只需报省人大常委会备案）予以保留。两种立法权位阶不同，一度造成深圳特区内外立法的不一致，形成一市两法。

到2007年深圳取得特区立法权15周年时，深圳市人大及其常委会共制定了300余件法规和法规性文件，市政府制定规章190余项，成为中国地方立法最多的城市。

2010年6月，经国务院批准，深圳经济特区范围扩大到全市。相应地，较高位阶的立法权也扩大到整个深圳。一市两法正式成为过去。